Linterna de Popa 446
Jorge Baca Campodónico
Junio de 2024
Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano
¿Avance o Retroceso?
El pleno del Congreso aprobó, en primera votación el dictamen que propone una nueva ley cuya finalidad es la modernización del sistema previsional, con el objeto de que sus beneficiaros accedan progresivamente a una pensión justa.
La ley aprobada integra diversos proyectos, presentados por el ejecutivo y por diferentes bancadas del congreso. El nuevo Sistema Integral Previsional Peruano (SIPP) incorpora el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), a fin de garantizar la protección previsional de todos los ciudadanos tengan o no vínculo laboral.
El nuevo SIPP es un sistema previsional único, universal, igualitario, inclusivo e integrado en una estructura multipilar. La ley establece mecanismos para que sus beneficiarios accedan progresivamente a una pensión justa, eligiendo entre una administración pública o una privada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Constitución Política del Perú.
El dictamen aprobado busca asegurar una mayor competencia en la oferta de gestores de pensiones, brinda una pensión mínima, ofrece comisiones por resultados e introduce la pensión por consumo como mecanismo de aportes complementarios a la cuenta individual de capitalización (CIC).
La estructura del nuevo sistema previsional contempla 4 pilares: No Contributivo, Semicontributivo, Contributivo y Voluntario. El Pilar No Contributivo está dirigido a personas en condición de pobreza, mayores de 65 años o con discapacidad severa. Se contempla una ampliación gradual del programa Pensión 65.
En el Pilar Semicontributivo el Estado aportaría a la ONP los recursos necesarios para completar el pago de una pensión mínima, mayor a la que se lograría solamente en base a los aportes de los trabajadores. Este pilar también contempla el aporte del Estado para completar una pensión mínima para a ambos sistemas, SNP Y AFP. La administración de este pilar estaría a cargo de la ONP.
El Pilar Contributivo mantiene los dos sistemas existentes que podrán ser elegidos libremente: el SNP administrado por el Estado y el SPP basado en cuentas individuales de capitalización. De acuerdo con la propuesta, todos los ciudadanos al cumplir los 18 años deberán afiliarse a alguno de los sistemas contributivos, sea el SNP o el SPP. De no optar por el SPP, serían automáticamente afiliados al SNP. Esta propuesta abre la posibilidad de que otras Empresas del Sistema Financiero participen en el SPP, además de las AFP. Los trabajadores independientes realizarían aportes obligatorios tomando como referencia la remuneración mínima.
El Pilar Voluntario está dirigido a los afiliados al SPP que deseen complementar sus aportes con el fin de incrementar sus pensiones de jubilación o invalidez que obtendrían en el pilar contributivo. La norma establece que los aportes voluntarios son de libre disponibilidad al momento de la jubilación.
La norma aprobada precisa que queda prohibido el retiro extraordinario de los fondos acumulados en las cuentas individuales de aportes obligatorios del sistema por parte de los afiliados durante su etapa activa y establece una nueva pensión mínima de S/ 600 mensuales para todo el sistema (un incremento de 13.7% sobre la actual, pero aún inferior a la remuneración mínima vital).
Asimismo agrega la innovadora “pensión por consumo”, que es un aporte voluntario con fin previsional proveniente de los gastos por consumo realizados por los afiliados, debidamente sustentados en comprobantes de pago de consumos registrados bajo el DNI correspondiente. Para poder ser contabilizados para los fines de este mecanismo, los comprobantes de pago podrán tener un valor máximo de hasta S/ 700. El 1% del valor total de estos comprobantes de pago será considerado como aporte individual a la pensión por consumo, con un tope de ocho UIT en cada ejercicio fiscal (En la actualidad S/ 41,200).
El problema con la norma aprobada es que es sumamente compleja, no cuenta con estudios actuariales serios y deja de lado el sistema de salud. La complejidad de la norma no asegura la reducción de la informalidad laboral, principal causante de la situación de crisis del sistema previsional y de salud, aun cuando establece la obligatoriedad de la contribución a los trabajadores independientes.
La nueva pensión mínima, si bien podrá ser ajustada en el futuro, no satisface el concepto de pensión justa consagrada en la Constitución. Con el nuevo sistema propuesto, un trabajador que aporte el 13% del salario mínimo (S/ 1,025) durante toda su vida laboral apenas percibirá el 58.5% del salario mínimo durante su jubilación. Los aportes complementarios que el trabajador promedio (uno que perciba salario mínimo) pueda hacer a través de la pensión por consumo, en el mejor de los casos le permitiría aportar un 1% adicional en sus aportes mensuales equivalentes a S/ 1.33 (13% de S/ 10.25) lo cual solo aumentaría marginalmente su pensión jubilatoria.
El principio de solidaridad intrageneracional se limita a la participación del Estado para compensar las diferencias entre los aportes individuales y la pensión mínima establecida en la ley y al sistema de reparto existente en los afiliados al SNP. En el caso de los afiliados al SPP y el mecanismo de pensión de consumo por ser sistemas de CIC, el componente de solidaridad es inexistente y por tanto tiene una naturaleza regresiva, es decir beneficia más a los trabajadores de mayores ingresos, que son los que más aportan.
El impacto fiscal de la nueva ley se daría en dos frentes. El primer frente seria para garantizar la pensión mínima tanto en el SNP como en el SPP, a lo que habría que agregar el incremento de jubilados al sistema no contributivo (Pensión 65). El segundo frente seria la pérdida de recaudación asociada a la pensión por consumo. Si bien el costo fiscal está acotado a 8 UIT por trabajador, el 1% del valor de los comprobantes de pago podría significar un gasto de 170 millones de soles mensuales (PEA de 17 millones y asumiendo una remuneración mínima vital de S/ 1,025). Se argumenta que esta cifra se vería compensada por el mayor ingreso por IGV, al reducirse la informalidad vinculada al aumento de las facturas electrónicas asociadas a la pensión consumo. Sin embargo, la informalidad laboral se genera en mayor medida por los sobrecostos y la inflexibilidad laborales, que por la evasión del IGV y por lo tanto se estima que su impacto será marginal.
El mecanismo de cobro a los trabajadores independientes es sumamente complejo, por lo cual la SUNAT tendrá recargada su labor y será fácilmente evadido. Inclusive, es muy probable que haya cuestionamientos sobre la constitucionalidad de la medida.
Si bien existe premura por la aprobación de una nueva ley previsional, especialmente en un contexto donde los elevados niveles de informalidad laboral y los sucesivos retiros del fondo de pensiones han puesto en jaque la viabilidad del sistema previsional, la propuesta aprobada por el Congreso no soluciona los problemas del sistema previsional y más bien ahonda los problemas ficales, en momentos en los que el déficit fiscal ya supera el 3.5% del PBI.
El Congreso no debería aprobar en segunda votación la propuesta y devolver el proyecto a comisiones a fin de que se reformule en sus aspectos fundamentales como son su simplificación, el concepto de pensión mínima y el principio de solidaridad intrageneracional e intergeneracional. Asimismo deberían tomarse en cuenta los avances tecnológicos que permiten la utilización del IGV como herramienta de recaudación de las contribuciones previsionales (IGV personalizado) para disminuir la elevada evasión de estas consecuencia de la informalidad laboral. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).