Linterna de Popa 480
Jorge Baca Campodónico
Febrero de 2025
Inversión Pública, Asociaciones Público Privadas y Obras por Impuestos
¿Estamos asignando correctamente la Inversión Pública?
La inversión pública en infraestructura de transporte, educación y salud es crucial para el desarrollo socioeconómico de un país. Sin embargo, más allá de la cantidad invertida, la priorización de los proyectos y la calidad de su ejecución juegan un papel fundamental. Una infraestructura bien diseñada y construida puede perdurar en el tiempo, optimizando recursos y mejorando la calidad de vida de los ciudadanos.
La calidad en la inversión se refleja en proyectos que son sostenibles y eficientes. Por ejemplo, invertir en carreteras bien planificadas no solo facilita el transporte, sino que también reduce el costo de mantenimiento a largo plazo. Asimismo, sistemas de agua y saneamiento construidos con materiales de calidad garantizan acceso continuo y seguro al agua, evitando problemas de salud pública y altos costos de reparación.
Por otro lado, obras mal ejecutadas pueden generar costos adicionales, retrasos y, en el peor de los casos, resultar en estructuras peligrosas. Además, la falta de transparencia y planificación puede desviar fondos hacia proyectos poco prioritarios.
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) del Perú fue creado en el año 2000 mediante la Ley N° 27293. Su objetivo principal era optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, asegurando que los proyectos fueran viables y sostenibles. El SNIP establecía un conjunto de principios, procesos y normas técnicas que las entidades públicas debían seguir para priorizar y ejecutar proyectos de inversión pública. Aduciendo problemas de eficiencia y trabas burocráticas en la ejecución de proyectos públicos, los gobiernos de PPK y Vizcarra desactivaron el SNIP y propusieron un sistema de cierre de brechas con procedimientos poco transparentes, que propiciaron ineficiencias y actos de corrupción en la ejecución de los proyectos de inversion pública.
El SNIP fue reemplazado por el Programa Nacional de Inversión Pública (PROINVERSIÓN), diseñado para abordar las deficiencias del SNIP y mejorar la eficiencia en la asignación de recursos. Este nuevo programa se enfoca en la planificación y ejecución de proyectos de inversión pública de manera más transparente y eficiente y prioriza la utilización de esquemas de inversión con la participación del sector privado.
Dos de los esquemas más destacados que han sido utilizados son las Asociaciones Público-Privadas (APP) y las Obras por Impuestos (OxI), que tienen sus propias ventajas y desventajas. Comprender estas características es crucial para evaluar su efectividad en el contexto peruano.
Las APP son acuerdos de colaboración entre el sector público y privado en los que ambos comparten responsabilidades y riesgos en el desarrollo y operación de proyectos de infraestructura y servicios públicos. Este esquema ha sido ampliamente utilizado en muchos países, incluidos los de América Latina, para atraer inversión privada en proyectos de gran envergadura. Las APP permiten la movilización de grandes cantidades de capital privado para financiar proyectos de infraestructura de gran envergadura, como autopistas, aeropuertos y plantas de tratamiento de agua.
Los riesgos asociados con los proyectos se comparten entre el sector público y privado, lo que puede resultar en una mejor gestión de los riesgos y una mayor eficiencia en la ejecución de los proyectos. Las empresas privadas suelen aportar innovación y conocimientos técnicos avanzados en la ejecución y operación de los proyectos, lo que puede llevar a soluciones más eficientes y sostenibles.
Sin embargo, los proyectos que se ejecutan como APPs suelen ser complejos y requieren un tiempo considerable para negociar, estructurar y obtener financiamiento, lo cual puede retrasar el inicio de los proyectos. Adicionalmente, el financiamiento privado puede resultar más costoso que el financiamiento público, debido a las tasas de interés y las expectativas de retorno sobre la inversión de las empresas privadas. La complejidad de los acuerdos de APP puede dificultar la transparencia y la supervisión adecuada de los proyectos, lo que muchas veces da lugar a problemas de corrupción o ineficiencia.
Por su parte el esquema de Obras por Impuestos fue introducido en Perú en 2008 como una forma innovadora de involucrar al sector privado en el desarrollo de infraestructura pública. Bajo este esquema, las empresas privadas pueden financiar y ejecutar proyectos de inversión pública y, a cambio, obtener un crédito fiscal por el monto invertido, lo que les permite reducir el pago de sus impuestos.
Uno de los principales beneficios del esquema OxI es la rapidez con la que se pueden llevar a cabo los proyectos. Al reducir la burocracia y permitir que las empresas privadas ejecuten las obras directamente, los proyectos pueden completarse en menos tiempo. Las empresas participantes reciben un incentivo fiscal significativo, lo que las motiva a invertir en proyectos que beneficien a la comunidad y mejoren su imagen corporativa.
Al ser las empresas privadas responsables de la ejecución de los proyectos, existe un mayor incentivo para asegurar la eficiencia y calidad en la construcción, ya que cualquier retraso o defecto afectaría directamente a su reputación y beneficios fiscales.
Sin embargo, los proyectos financiados a través del esquema OxI suelen ser de menor envergadura en comparación con los grandes proyectos de infraestructura que pueden ser desarrollados bajo el esquema de APP. El éxito del esquema OxI depende en gran medida del interés de las empresas privadas en financiar ciertos tipos de proyectos, lo que puede dejar fuera proyectos que, siendo beneficiosos desde el punto de vista social, son menos atractivos desde el punto de vista de las empresas privadas. . Adicionalmente, no todas las empresas privadas tienen la capacidad técnica y experiencia necesarias para ejecutar proyectos de infraestructura complejos, lo que puede perjudicar la calidad de las obras.
En el Gráfico 1 se muestra la evolución del avance de las inversiones en ejecución y concluidas mediante la modalidad de OxI para el periodo 2009 – 2024 según los datos de PROINVERSION. Observamos que en el 2024 el monto de inversiones ha aumentado significativamente. Sin embargo este aumento se explica mayoritariamente por 5 proyectos en las regiones de Ancash, Ica, Arequipa, Cusco y la Libertad, donde los gobiernos regionales han acordado OxI de gran envergadura, como la construcción y equipamiento de un hospital en Huara por 1,100 millones de soles, o centro de procesamiento de datos en la región de Ica por 197 millones o carreteras en las regiones de Arequipa y La Libertad por más de 530 millones.
En la Tabla 1 se muestra la distribución por regiones de la inversión en OxI acumuladas para el periodo 2009—2024 en millones de soles. Observamos la distribución asimétrica de la inversión en OxI, donde regiones de alta inversión como Ancash, Arequipa, Ica, y Cusco contrastan con regiones con nula o muy baja inversión como Lambayeque, San Martin y Madre de Dios.
Los resultados revelan que la inversión en OxI está concentrada en regiones con presencia de grandes empresas mineras que son las que viene ejecutando las inversiones de gran envergadura en detrimento de las regiones que no cuentan con este tipo de empresas. A pesar de que los montos invertidos salen por igual de los cofres del gobierno central asignados a la inversión pública, la priorización de las inversiones en OxI, al concentrarse el algunas regiones no se estaría realizando de acuerdo con criterios de eficiencia y equidad que deberían aplicarse, considerando que los recursos públicos pertenecen a todos los peruanos. Cuando los recursos utilizados para OxI no eran de gran envergadura, no tenían un gran impacto sobre el total de los recursos del gobierno central disponibles para inversión pública. Sin embargo, esto viene cambiando en los últimos años. El actual ministro de economía y finanzas, que se ha desempeñado como jefe de PROINVERSION, conoce de esta problemática y se espera que corrija esta situación. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).