Linterna de Popa 551
Jorge F. Baca Campodónico
Julio 2026
Reducir la informalidad laboral: tarea impostergable
Una propuesta para hacerla factible en el corto plazo
Destaque:
Reducir la informalidad laboral exige una reforma integral que combine un choque inmediato de productividad con la eliminación de sobrecostos laborales. Solo así la formalidad podrá convertirse en una opción viable para empresas y trabajadores, y en la base de un crecimiento inclusivo y sostenible.
La historia política del Perú acaba de abrir un capítulo inédito. Keiko Fujimori Higuchi ha sido proclamada como la primera presidente mujer elegida por voto popular, un hecho que marca un antes y un después en la vida republicana del país. Su llegada al poder ocurre en un momento excepcional y contradictorio: el país enfrenta una posición inmejorable en sus términos de intercambio, con precios internacionales favorables que podrían abrir una nueva oportunidad de crecimiento, pero esa ventaja convive con un despilfarro fiscal que compromete la trayectoria de las reglas fiscales y reduce el margen de maniobra del próximo gobierno.
A ello se suman desafíos urgentes que exigirán decisiones rápidas, firmes y técnicamente sólidas, desde el inminente fenómeno El Niño hasta la creciente inseguridad ciudadana. La nueva presidente ha prometido igualdad de oportunidades para todos, especialmente para los más pobres, y ha insistido en que su gobierno buscará cerrar brechas históricas. Pero para que esa promesa pueda convertirse en realidad, deberá enfrentar un problema estructural que ha frenado el desarrollo nacional durante décadas: la informalidad laboral.
Paradójica Situación
El Perú se encuentra hoy en una situación paradójica. Por un lado, los principales indicadores macroeconómicos muestran una economía que ha retomado la senda del crecimiento, con un PBI en expansión, una inflación controlada y una recuperación del empleo formal en sectores dinámicos como la agroexportación, los servicios empresariales y la minería. A ello se suma una coyuntura externa excepcional: los términos de intercambio se encuentran en una situación inmejorable, con precios internacionales favorables que deberían fortalecer las cuentas externas, impulsar la inversión y ampliar el margen para sostener el crecimiento.
Sin embargo, esta ventaja convive con amenazas inmediatas que podrían alterar el panorama en cuestión de meses. La primera es el inminente fenómeno de El Niño, que según los modelos climáticos tendrá impactos severos en la infraestructura, la agricultura, la pesca y la vida cotidiana de millones de peruanos. De hecho, el sector pesca ya viene sufriendo los estragos causados por el calentamiento de las aguas y la caída de la producción de harina de pescado refleja este impacto.
La segunda es la ola de inseguridad ciudadana que golpea a las principales ciudades del país y que se ha convertido en la preocupación dominante de la población. La presidente deberá actuar con rapidez para enfrentar ambos desafíos, pero también deberá mirar más allá de la coyuntura y atender el problema estructural que condiciona el futuro del país: la informalidad laboral, que afecta a alrededor del 70% de la población económicamente activa y que constituye una de las tasas más altas de la región.
Informalidad Laboral
La informalidad laboral no es un fenómeno nuevo ni accidental. Es el resultado de una estructura productiva fragmentada, de un mercado laboral rígido y costoso, y de una brecha profunda entre la productividad de los trabajadores y los costos asociados a la formalidad. En sectores como la agricultura, el comercio minorista, el transporte y la construcción, la productividad promedio es tan baja que asumir los costos de la formalidad resulta simplemente inviable.
Mientras el país ha logrado avances macroeconómicos notables, la informalidad laboral se mantiene como un fenómeno masivo, persistente y estructural. Los datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) muestran que, entre 2007 y 2025, el porcentaje de trabajadores informales dentro de la Población Económicamente Activa (PEA) se redujo de 76.8% a 61.6% (ver Gráfico 1). A primera vista, esta caída podría interpretarse como un triunfo de las políticas públicas o como el reflejo de un país que avanza hacia la modernidad.
Pero basta mirar el número absoluto de trabajadores informales para que la ilusión se desvanezca: en 2007 había alrededor de 11.46 millones de informales; en 2025, la cifra sigue bordeando los 11.39 millones de trabajadores (ver Gráfico 2). El país ha generado empleo formal, sí, pero no lo suficiente como para absorber a los millones de trabajadores que continúan operando en la informalidad, sin protección social, sin acceso a pensiones y sin un horizonte de movilidad económica. Aun en periodos de bonanza con altas tasas de crecimiento del PBI como lo fue el segundo gobierno de Alan García, el número de trabajadores informales se mantuvo elevado. La informalidad es pues un problema estructural que va más allá del crecimiento económico. De acuerdo con las tendencias observadas entre 2007 y 2025, en otras palabras, manteniendo el ritmo actual, nos tomaría 20 años más para que el número de trabajadores formales apenas iguale al número de trabajadores informales, es decir, para que la informalidad llegue apenas al 50%.
Mientras tanto, la elevada informalidad ha generado una presión creciente sobre los sistemas de protección social: ha impulsado la aparición y expansión de esquemas no contributivos en salud, ha debilitado la sostenibilidad del sistema previsional mediante los retiros consecutivos de los fondos de las AFP y ha obligado al Estado a crear sistemas especiales de pensiones, como Pensión 65, para atender a quienes nunca pudieron aportar regularmente.
Al mismo tiempo, ha contribuido a que las pensiones de la ONP sean paupérrimas para amplios sectores de la población. En suma, como consecuencia de la informalidad, los sistemas de pensiones y de salud han colapsado sin que el gobierno atine a una solución viable, universal, justa y sostenible en el tiempo.
Productividad del Sector Informal
El otro lado de la cara de la informalidad es la baja productividad del sector informal. El gráfico de productividad laboral por sectores confirma la magnitud de esta dualidad. Mientras la productividad del sector formal (medida como el Valor Bruto de la Producción menos el Ingreso Mixto de las Cuentas nacionales que publica el INEI, dividido por el número de trabajadores formales, registrados en la planilla electrónica) bordea los 180 mil soles anuales por trabajador, la del sector informal (medida como el Ingreso Mixto dividido por el número de trabajadores no remunerados) apenas alcanza alrededor de 30 mil soles anuales. La diferencia no es marginal: revela una economía profundamente segmentada, donde la mayor parte de la fuerza laboral se concentra en actividades de muy bajo valor agregado. Más grave aún, el aumento de la productividad en ambos sectores parece haberse estancado en los últimos años, lo que limita la capacidad del país para generar mayores ingresos, elevar el ahorro interno y sostener un proceso de inversión capaz de impulsar un crecimiento superior al 6% anual.
Un agricultor de la Sierra que trabaja con herramientas rudimentarias, sin acceso a mercados, sin riego tecnificado y sin asistencia técnica, difícilmente puede generar ingresos suficientes para cubrir los costos de un empleo formal. Lo mismo ocurre con miles de bodegas, pequeños talleres, mototaxistas, transportistas urbanos y trabajadores independientes que operan en un entorno competitivo donde los márgenes son estrechos y la demanda es volátil. Para ellos, la formalidad no es una opción económica viable; es un lujo que no pueden pagar.
Los Sobrecostos Laborales
La raíz del problema está en la cuña que separa la formalidad de la informalidad. Esa cuña está formada por los sobrecostos laborales que deben enfrentar los empleadores y por las contribuciones obligatorias que deben asumir los trabajadores. Entre aportes a pensiones, contribuciones a EsSalud, CTS, gratificaciones y otros beneficios, el costo laboral formal puede superar en más de 23% el salario del trabajador. Para una empresa pequeña o mediana, ese sobrecosto es un desincentivo directo a la contratación formal. Para un trabajador de baja productividad, la reducción del salario neto producto de las contribuciones es un golpe a su ya limitado poder adquisitivo. La informalidad, en cambio, ofrece flexibilidad, menores costos y la posibilidad de sobrevivir en un entorno económico adverso. Por eso, millones de trabajadores y empleadores optan por ella.
Propuestas de Solución a la Informalidad
Ante esta grave situación, a lo largo de los años, diversos gremios empresariales, instituciones públicas y centros de investigación han presentado propuestas para reducir la informalidad. Muchas de ellas han buscado aliviar temporalmente los costos laborales mediante regímenes especiales, escalas progresivas o reducciones parciales de las contribuciones.
Por otro lado, muchos economistas liberales sostienen que el crecimiento económico, por sí solo, terminará eliminando la informalidad laboral al elevar la productividad de los trabajadores más pobres y permitir que estos se incorporen gradualmente al mercado formal, es decir es solo cuestión de tiempo para que el problema se resuelva. Para este grupo, lo importante es centrarse en el crecimiento económico y eliminar las trabas a la inversión privada.
Sin embargo, ambas aproximaciones comparten una limitación importante: no atacan simultáneamente los dos elementos centrales del problema. Por un lado, la baja productividad de los trabajadores más pobres; por otro, los sobrecostos laborales que encarecen la contratación formal. Sin abordar ambos factores de manera integral y simultánea, cualquier reforma será insuficiente y solo logrará reducir marginalmente la informalidad sin resolver el problema estructural. Lo peor es que, al no resolverse el problema, aumenta la tensión social, la violencia y criminalidad se generalizan, las actividades ilícitas como la minería ilegal y el narcotráfico proliferan y pueden terminar por acabar con el sistema económico.
Propuesta Alternativa para Reducir la Informalidad Laboral
Una propuesta que aspire a acabar con la informalidad debe tener dos pilares fundamentales. El primero es el aumento de la productividad laboral, especialmente en los sectores más pobres y de menor productividad. El segundo es la reducción permanente de los sobrecostos laborales asociados a la planilla, que son la principal causa del bajo crecimiento del empleo formal y del insuficiente financiamiento de los sistemas de pensiones y salud. Sin estos dos pilares, cualquier reforma será incompleta.
El aumento de la productividad laboral es un desafío de largo plazo. Requiere una mejora sustancial de la educación pública en todos sus niveles, desde la educación inicial hasta la educación superior. Requiere también una reforma profunda de la formación técnica, la capacitación laboral y la adopción tecnológica. Sin embargo, estas reformas toman tiempo. Requiere de una generación, como mínimo, con educación de calidad.
Como el tiempo apremia, el país necesita un “Big Push” de productividad (choque de productividad) que permita elevar de manera rápida y significativa la capacidad productiva de los trabajadores más pobres, mientras que la mejor educación surte sus efectos. Ese Big Push puede lograrse mediante la transformación de los programas de transferencia monetaria, como el programa Juntos, en programas de transferencia de capital productivo, que aumenten la productividad de los más pobres de forma inmediata y permanente. Como el viejo proverbio chino: “Si le das a un hombre un pescado, lo alimentarás durante un día. Pero si le das una caña de pescar, lo alimentarás toda la vida”.
En el sector agropecuario, que es el sector con mayor informalidad, esto implicaría la entrega de tractores, equipos de riego tecnificado, reservorios, semillas mejoradas, fertilizantes, infraestructura de cosecha de agua, carreteras de acceso a centros poblados alejados, agua y desagüe, y postas médicas y sobre todo extensión agrícola para la correcta aplicación de los activos.
Una forma de viabilizar el Big Push agropecuario podría tomar la forma de una inversión masiva en forestación de los bosques secos de la Costa, de los valles de la Sierra y de grandes áreas de la Selva. Esto no solo sería fuente de generación masiva de mano de obra sino de la creación de fuentes enormes de riqueza renovable comparables a las actuales riquezas generadas por la minera y agroexportación.
La inversion en reforestación, por ser una actividad intensiva en mano de obra, permitiría generar un número significativo de puestos de trabajo formal en las zonas más deprimidas del país, al mismo tiempo que elevaría la productividad de los sectores más pobres de la sociedad mediante la creación de activos productivos, la recuperación de suelos, la mejora del manejo hídrico y la integración de comunidades rurales a nuevas cadenas de valor. Estas inversiones permitirían una inclusión efectiva tanto monetaria como social, y abrirían la puerta al acceso al crédito, a la formalización y a la integración en cadenas productivas más dinámicas.
En los sectores urbanos, el Big Push podría tomar la forma de una masiva remodelación de viviendas precarias en las grandes ciudades del país mediante la adecuación de los programas Mivivienda y afines, adaptados para mejorar la calidad de vida y la seguridad estructural de millones de familias. Esta intervención debería comprender la reedificación de las actuales viviendas que no soportarían un terremoto, reemplazándolas por nuevas viviendas antisísmicas, seguras y adecuadamente equipadas, con mejores servicios de electricidad, agua y desagüe.
Además, tendría que estar acompañada por la construcción de vías de acceso apropiadas, alumbrado público, muros de contención, postas médicas y mejores escuelas, de modo que la mejora habitacional se convierta también en una mejora integral del entorno urbano y social. Estas intervenciones no solo elevarían la productividad laboral, sino que también mejorarían la salud, la educación y la calidad de vida de los trabajadores, creando un círculo virtuoso de desarrollo al generar un efecto multiplicador sobre la economía.
El Big Push de Productividad no es suficiente
Pero el Big Push, por sí solo, no es suficiente. Al mismo tiempo que se implementan estas medidas, es necesario reducir los sobrecostos laborales asociados a la planilla para incentivar la formalización. La principal fuente de informalidad es el costo de las contribuciones obligatorias a pensiones y salud. Mientras estas contribuciones existan, la cuña entre formalidad e informalidad persistirá.
Por eso, una propuesta más audaz y estructural es eliminar las contribuciones tanto del empleador como del trabajador. Esta eliminación generaría un aumento inmediato del poder adquisitivo del trabajador formal, equivalente a más del 20% de su salario, y reduciría drásticamente el costo de contratación para las empresas. Sería un incentivo poderoso para la formalización masiva.
Sin embargo, eliminar las contribuciones implica encontrar fuentes alternativas de financiamiento para los sistemas de pensiones y salud, restructuración del sistema de pensiones (ONP y AFP) y la unificación de los sistemas de salud. Muchos países han resuelto este problema financiando sus sistemas de protección social mediante impuestos generales. El Reino Unido, Australia y Singapur, por ejemplo, financian sus sistemas de pensiones universales con impuestos generales, sin cargar el costo sobre la planilla para propiciar la generación de empleo formal.
Para el caso peruano, la propuesta alternativa plantea una reestructuración integral del sistema de contribuciones mediante la creación de un nuevo tributo con una estructura similar al IGV. Este impuesto tendría tres características esenciales: sería difícil de evadir, tendría aplicación universal y sería progresivo. A diferencia del IGV actual, no tendría exoneraciones ni regímenes especiales y no estaría sujeto a devolución a exportadores para aumentar la productividad de este nuevo impuesto.
Con este nuevo impuesto se financiarían los programas de pensión universal y de salud. La pensión universal sería equivalente a un sueldo mínimo y se otorgaría a todos los trabajadores formales, independientemente de su nivel salarial. El monto mensual recaudado por el impuesto sería distribuido de manera equitativa entre todos los trabajadores formales registrados que reciban sus haberes por planilla electrónica. Para ello, se crearían billeteras electrónicas individuales administradas por la ONP, que servirían como cuentas personales de cada trabajador. Este sistema garantizaría transparencia, trazabilidad y equidad en la distribución de los recursos.
Además del pilar universal, habría un pilar adicional de ahorro previsional voluntario, similar a las cuentas 401K (patrocinado por el empleador) o el sistema IRA (voluntaria por el empleado) de los Estados Unidos, que podrían ser administradas por las AFP. Este pilar permitiría que los trabajadores con mayores ingresos complementen su pensión universal con ahorro individual, asegurando una tasa de reemplazo adecuada. Con este sistema, los trabajadores de menores ingresos (los cercanos al ingreso mínimo) tendrían una tasa de reemplazo próxima al 100%, mientras que los trabajadores con mayores ingresos tendrían una tasa decreciente, compensada por el ahorro voluntario en las AFP. Un esquema como el propuesto, que reduciría la informalidad abriría al ansiado esquema de seguro de desempleo como el existente en los países desarrollados.
Periodo de Transición del Sistema Actual al Propuesto
La transición entre los sistemas actuales y el sistema propuesto requeriría un proceso temporal de ajuste. Las contribuciones actuales se irían eliminando gradualmente mientras se implementa el nuevo impuesto y se crean las billeteras electrónicas. Durante este período, se garantizaría la continuidad de los beneficios actuales y se establecerían mecanismos de compensación para evitar cualquier impacto negativo en los trabajadores y en los sistemas de salud y pensiones.
La propuesta es audaz, pero también es realista. El Perú ya cuenta con mecanismos administrativos que permitirían implementarla sin una revolución institucional. La SUNAT administra con éxito la planilla electrónica y la distribución de recursos a través de mecanismos similares, como la asignación de puntos del IGV a las municipalidades (FONCOMUN). La digitalización del sistema financiero peruano facilita la creación de billeteras electrónicas individuales. Y la experiencia internacional demuestra que los sistemas de pensiones universales financiados con impuestos generales son sostenibles, equitativos y eficaces.
Conclusión
La informalidad laboral no desaparecerá por decreto ni por campañas de sensibilización. Solo desaparecerá cuando la formalidad sea económicamente viable para las empresas y atractiva para los trabajadores. El país necesita una reforma audaz, simple y técnicamente sólida que elimine los incentivos perversos que hoy alimentan la informalidad. Financiar la protección social mediante un impuesto universal, eliminar los sobrecostos laborales, flexibilizar el mercado laboral y crear un sistema de pensiones y salud basado en billeteras electrónicas individuales no es solo una propuesta innovadora: es una ruta realista para construir un mercado laboral moderno, inclusivo y competitivo.
La presidente Keiko Fujimori Higuchi enfrenta un desafío histórico. Tiene ante sí la oportunidad de transformar el mercado laboral peruano y de sentar las bases para un crecimiento económico inclusivo y sostenible. La informalidad laboral es la barrera invisible que impide el desarrollo del país. Reducirla no es solo una tarea urgente; es una tarea impostergable. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).