Linterna de Popa 549
Jorge F. Baca Campodónico
Julio 2026
La Ley de Descentralización 27783 necesita una reforma estructural
La promesa incumplida de la descentralización peruana
Destaque
A veinticuatro años de su promulgación, la Ley de Bases de la Descentralización exhibe una brecha profunda entre sus objetivos y sus resultados: un Estado territorial fragmentado, con baja autonomía fiscal, débiles capacidades institucionales y gobiernos subnacionales expuestos a ineficiencia, corrupción y captura política.
Han pasado veinticuatro años desde la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, un hito normativo que buscó reorganizar el Estado peruano y corregir las profundas desigualdades territoriales que han marcado la historia republicana. En su texto, la ley afirma que “la descentralización es un proceso permanente, dinámico e irreversible” (Art. 4), orientado al “desarrollo integral, armónico y sostenible del país” (Art. 3). Sin embargo, el balance histórico revela una brecha significativa entre las aspiraciones normativas y los resultados concretos. La descentralización, lejos de consolidarse como un motor de eficiencia y equidad territorial, ha derivado en un entramado institucional fragmentado, burocrático y vulnerable a la captura política.
En esta entrega presentamos un análisis de la Ley 27783, integrando comparaciones internacionales, y presentando recomendaciones dedicadas a la segunda generación de reformas. El objetivo es ofrecer una visión más completa y rigurosa del proceso de descentralización peruano, sus fallas estructurales y las reformas necesarias para reorientarlo hacia sus objetivos originales.
Veinticuatro años de descentralización: entre la promesa y la realidad
El proceso de descentralización peruano nació con una promesa ambiciosa: democratizar el Estado, redistribuir el poder y corregir las desigualdades territoriales históricas. Sin embargo, la implementación ha estado marcada por contradicciones que han limitado su impacto. La proliferación de estructuras administrativas en los gobiernos regionales y locales ha generado un aparato burocrático que consume recursos sin producir mejoras proporcionales en la calidad de los servicios públicos.
La Ley 27783 establece que la descentralización debe promover “la eficiencia en la gestión pública”, pero los indicadores muestran que la ejecución presupuestal regional rara vez supera el 70% en inversión pública. Esta ineficiencia se traduce en obras paralizadas, proyectos inconclusos y servicios deficientes en sectores clave como salud, educación y transporte. La brecha entre la norma y la práctica evidencia la falta de capacidades técnicas y de planificación en los gobiernos subnacionales.
Comparativamente, países como Colombia han logrado avances significativos en la ejecución territorial gracias al Sistema General de Participaciones, que asigna recursos de manera más predecible y con reglas claras de uso. En Brasil, la coparticipación tributaria permite que los estados cuenten con ingresos propios significativos, lo que fortalece su capacidad de planificación y ejecución. El Perú, en contraste, mantiene un modelo altamente centralizado que limita la autonomía y eficiencia de los gobiernos regionales.
La fragmentación territorial: demasiadas regiones sin criterios técnicos
Uno de los problemas estructurales más graves del proceso de descentralización es la configuración territorial del país. La Ley 27783 señala que la conformación de regiones debe basarse en “áreas geoeconómicas y culturales” (Art. 29), pero en la práctica se replicó la división departamental sin considerar criterios técnicos de viabilidad económica, conectividad o densidad poblacional.
Regiones como Madre de Dios, Tumbes o Pasco enfrentan limitaciones severas para sostener una estructura administrativa compleja, mientras que otras como Cusco o Cajamarca lidian con desafíos de extensión territorial y dispersión poblacional. La falta de integración territorial ha impedido la creación de macrorregiones capaces de generar economías de escala y planificar proyectos estratégicos de gran impacto.
En España, la conformación de comunidades autónomas se basó en criterios históricos y culturales, pero también en la capacidad de gestión y sostenibilidad fiscal. En Chile, el proceso de regionalización ha avanzado hacia la creación de regiones más grandes y funcionales, con gobernadores regionales elegidos y competencias claras. El Perú, en cambio, mantiene una estructura territorial fragmentada que limita la eficiencia y sostenibilidad del proceso de descentralización.
La descentralización fiscal incompleta: regiones sin autonomía financiera
La Ley 27783 establece que la transferencia de competencias debe acompañarse de “recursos financieros, técnicos, materiales y humanos” (Art. 14). Sin embargo, la descentralización fiscal ha sido incompleta y desigual. Los gobiernos regionales dependen casi por completo de las transferencias del gobierno central, lo que limita su autonomía y capacidad de planificación.
La distribución del canon y otros recursos genera desigualdades profundas entre regiones, alimentando tensiones sociales y percepciones de injusticia. La falta de una ley de coparticipación tributaria impide que las regiones desarrollen ingresos propios y accedan a mecanismos de financiamiento responsable para proyectos estratégicos.
En Brasil, la coparticipación tributaria permite que los estados reciban una parte significativa de los impuestos federales, lo que fortalece su autonomía fiscal. En México, el federalismo fiscal incluye fondos de aportaciones y participaciones que permiten a los estados financiar proyectos estratégicos. El Perú, en contraste, mantiene un modelo altamente centralizado que limita la autonomía y eficiencia de los gobiernos regionales.
La matriz de competencias: vacíos, superposiciones y ambigüedades
La transferencia de competencias ha sido uno de los aspectos más problemáticos del proceso de descentralización. La Ley 27783 establece que las competencias deben ser “exclusivas, compartidas o delegadas” (Art. 35), pero en la práctica la matriz de competencias presenta vacíos, superposiciones y ambigüedades que generan conflictos entre niveles de gobierno.
La falta de claridad en las funciones de los gobiernos regionales y locales dificulta la coordinación y genera duplicidad de esfuerzos. Sectores como salud, educación y transporte enfrentan problemas recurrentes debido a la falta de definición precisa de responsabilidades y a la ausencia de mecanismos efectivos de articulación intergubernamental.
En Colombia, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial establece con claridad las competencias de cada nivel de gobierno, lo que facilita la coordinación y reduce los conflictos. En España, el modelo autonómico define competencias exclusivas y compartidas de manera precisa, lo que permite una gestión más eficiente y coherente.
Capacidades institucionales: el talón de Aquiles de la descentralización
La debilidad de las capacidades institucionales en los gobiernos regionales y locales es uno de los principales obstáculos para una descentralización efectiva. La falta de profesionales capacitados, sistemas de gestión modernos y herramientas tecnológicas limita la capacidad de los gobiernos subnacionales para planificar, ejecutar y supervisar proyectos de manera eficiente.
La Ley 27783 reconoce la importancia de las capacidades institucionales al señalar que la transferencia de competencias debe incluir “recursos humanos” adecuados (Art. 14). Sin embargo, la implementación ha sido insuficiente, y muchos gobiernos regionales enfrentan dificultades para atraer y retener talento técnico debido a limitaciones presupuestales y a la falta de incentivos profesionales.
En Chile, la profesionalización de los gobiernos regionales ha sido clave para mejorar la eficiencia y calidad de la gestión pública. En Brasil, los estados cuentan con escuelas de gobierno que forman y capacitan a los funcionarios públicos de manera continua.
En el Perú una reforma clave sería establecer un sistema nacional de selección meritocrática para la administración pública subnacional, inspirado en experiencias exitosas como el proceso de incorporación de personal del Banco Central de Reserva del Perú. Bajo este esquema, los postulantes serían admitidos mediante un concurso público riguroso, transparente y competitivo; luego pasarían por cursos intensivos de entrenamiento y formación en gestión pública, planificación, presupuesto, inversión pública y control administrativo; y finalmente se seleccionaría a los mejores participantes para incorporarlos progresivamente en los gobiernos regionales. Este mecanismo permitiría crear una cantera nacional de funcionarios técnicos altamente calificados, reducir la discrecionalidad política en la contratación de personal y fortalecer de manera sostenida las capacidades institucionales de las regiones.
La corrupción en los gobiernos regionales: un problema estructural
La descentralización ha abierto espacios de poder en los gobiernos regionales y locales que, en muchos casos, han sido capturados por redes de corrupción. Más de la mitad de los gobernadores regionales electos desde 2002 han enfrentado investigaciones fiscales por delitos vinculados a su gestión.
La falta de mecanismos de control y supervisión efectivos ha permitido que la corrupción se convierta en un problema estructural en muchos territorios. La Ley 27783 establece que la descentralización debe fortalecer “la transparencia y la rendición de cuentas” (Art. 5), pero la implementación de estos principios ha sido insuficiente.
En Colombia, la creación de órganos de control territorial ha permitido mejorar la supervisión y reducir la corrupción. En Brasil, los tribunales de cuentas estatales desempeñan un papel fundamental en la supervisión de la gestión pública.
En el caso peruano, limitar la corrupción en los gobiernos regionales y municipales exige combinar prevención, control y sanción efectiva. Para ello, debería fortalecerse el control concurrente de la Contraloría en las obras y contrataciones públicas de mayor riesgo, transparentar en tiempo real los procesos de compras, expedientes técnicos, adendas y valorizaciones de obra, y establecer unidades de integridad con autonomía funcional dentro de cada gobierno subnacional.
Asimismo, resulta indispensable profesionalizar las áreas de logística, presupuesto, inversión pública y contratación mediante concursos meritocráticos, rotación periódica de funcionarios en puestos sensibles y certificación obligatoria de capacidades. Estas medidas deben complementarse con sanciones administrativas y penales rápidas, protección efectiva a denunciantes, interoperabilidad de bases de datos para detectar conflictos de interés y una mayor participación ciudadana en la vigilancia de proyectos públicos. Solo así la descentralización podrá reducir los incentivos a la captura política y convertirse en un instrumento de desarrollo territorial antes que en una oportunidad para el uso indebido de recursos públicos.
La articulación regional-municipal: una relación pendiente
La relación entre los gobiernos regionales y municipales es fundamental para una gestión territorial efectiva, pero en la práctica esta articulación ha sido débil y conflictiva. La falta de coordinación en la planificación y ejecución de proyectos genera duplicidad de esfuerzos y desperdicio de recursos.
La Ley 27783 señala que los gobiernos regionales deben “coordinar con los gobiernos locales” la ejecución de políticas públicas (Art. 30), pero la ausencia de mecanismos institucionales claros ha dificultado esta coordinación. La creación de espacios de articulación intergubernamental es esencial para mejorar la eficiencia y coherencia de la gestión territorial.
En España, la coordinación entre comunidades autónomas y municipios es fundamental para la ejecución de políticas públicas. En Colombia, los consejos territoriales de planificación permiten una articulación efectiva entre niveles de gobierno.
En el caso peruano, una forma concreta de mejorar la articulación regional-municipal sería crear agencias tributarias regionales encargadas de centralizar la administración y recaudación de los tributos regionales y municipales, sin eliminar la titularidad de los ingresos de cada nivel de gobierno. Estas agencias podrían prestar servicios técnicos comunes a las municipalidades de una misma región, incluyendo actualización catastral, fiscalización, cobranza coactiva, atención al contribuyente, interoperabilidad de bases de datos y modernización de los sistemas de pago.
Esta reforma sería especialmente importante para mejorar la recaudación del impuesto predial, que hoy depende de capacidades municipales muy desiguales y suele presentar bajos niveles de actualización de valores, fiscalización y cumplimiento. Al concentrar capacidades técnicas especializadas a escala regional, se generarían economías de escala, se reducirían costos administrativos, se limitaría la discrecionalidad local y se fortalecería la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales, permitiendo que los municipios cuenten con mayores recursos para financiar servicios básicos e infraestructura urbana.
La reforma del canon y los fondos de compensación
La distribución del canon y otros fondos de compensación es uno de los aspectos más controvertidos del proceso de descentralización. La Ley 27783 establece que los recursos deben ser asignados de manera “equitativa” (Art. 6), pero en la práctica la distribución ha generado desigualdades profundas entre regiones.
La reforma del canon es esencial para garantizar una distribución más justa y eficiente de los recursos. La creación de fondos de compensación y la implementación de mecanismos de redistribución pueden ayudar a corregir las desigualdades y promover un desarrollo territorial más equilibrado.
Una forma de dimensionar el costo de oportunidad de la política vigente es preguntarse qué habría ocurrido si el canon minero, en lugar de distribuirse exclusivamente entre las regiones donde se ubican los proyectos extractivos, se hubiese canalizado desde el inicio hacia un Fondo Soberano de Riqueza orientado a beneficiar a las generaciones futuras con la renta proveniente de recursos no renovables. Bajo un esquema de acumulación e inversión prudente de largo plazo, el país podría contar hoy con un patrimonio financiero capaz de generar, solo por concepto de intereses y rendimientos, entre S/ 6,000 millones y S/ 7,000 millones anuales. Ello habría permitido transformar una renta transitoria de la minería en una fuente permanente de financiamiento para infraestructura, educación, salud, ciencia, tecnología y diversificación productiva, reduciendo al mismo tiempo la volatilidad, la desigualdad territorial y los incentivos al gasto ineficiente.
En México, el federalismo fiscal incluye fondos de aportaciones y participaciones que permiten a los estados financiar proyectos estratégicos. En Brasil, la coparticipación tributaria permite que los estados cuenten con ingresos propios significativos.
La reorganización territorial: hacia la creación de macrorregiones
La creación de macrorregiones es una de las propuestas más importantes para mejorar la eficiencia y sostenibilidad del proceso de descentralización. La Ley 27783 establece que la conformación de regiones requiere la “fusión de departamentos colindantes aprobada por referéndum” (Art. 29), pero los intentos de integración regional han fracasado debido a resistencias políticas y falta de información.
La creación de macrorregiones permitiría generar economías de escala, mejorar la planificación estratégica y fortalecer las capacidades institucionales. La integración territorial es esencial para superar la fragmentación actual y construir regiones más fuertes y sostenibles.
En España, la conformación de comunidades autónomas permitió una gestión más eficiente y coherente. En Chile, el proceso de regionalización ha avanzado hacia la creación de regiones más grandes y funcionales.
Segunda generación de reformas: hacia un modelo territorial moderno y sostenible
La segunda generación de reformas de la descentralización peruana debe abordar tres pilares fundamentales: la reforma del FONCOMUN y FONCOR, la creación de reglas fiscales regionales y la transformación del canon en un fondo soberano de riqueza. Estas reformas son esenciales para fortalecer la autonomía fiscal de los gobiernos regionales, mejorar la eficiencia de la gestión pública y garantizar un desarrollo territorial sostenible.
Reforma del FONCOMUN y FONCOR
El FONCOMUN se asigna directamente a los municipios, lo que deja sin base fiscal a los gobiernos regionales. Esta distribución desigual limita la capacidad de los gobiernos regionales para financiar proyectos estratégicos y genera una dependencia excesiva de las transferencias del gobierno central.
La integración del FONCOMUN al FONCOR permitiría crear un Fondo Regional de Coparticipación que fortalecería la autonomía fiscal de los gobiernos regionales y permitiría una distribución más equitativa de los recursos. Este fondo podría financiar proyectos de infraestructura, desarrollo productivo y fortalecimiento institucional, lo que mejoraría la eficiencia y sostenibilidad del proceso de descentralización.
Reglas fiscales regionales
La creación de reglas fiscales regionales es esencial para garantizar la responsabilidad fiscal de los gobiernos regionales. Estas reglas deben incluir límites de endeudamiento, techos de gasto corriente y mecanismos de ahorro para ciclos de canon.
En Brasil, los estados cuentan con reglas fiscales claras que permiten una gestión más eficiente y sostenible. En México, el federalismo fiscal incluye mecanismos de supervisión y control que permiten una gestión más responsable de los recursos públicos.
Reforma del Canon como fondo soberano de riqueza
La transformación del canon en un fondo soberano de riqueza permitiría garantizar que los recursos generados por la explotación de recursos naturales beneficien a las generaciones futuras. Este fondo podría financiar proyectos de infraestructura, educación, salud y desarrollo productivo, lo que mejoraría la eficiencia y sostenibilidad del proceso de descentralización.
En Noruega, el fondo soberano de riqueza ha permitido financiar proyectos estratégicos y garantizar la sostenibilidad fiscal del país. En Chile, el fondo de estabilización económica y social ha permitido financiar proyectos estratégicos y garantizar la sostenibilidad fiscal del país.
Gobernanza multinivel: articulación, coordinación y coherencia territorial
La gobernanza multinivel es un enfoque que reconoce la interdependencia entre los distintos niveles de gobierno y busca mejorar la coordinación, articulación y coherencia de las políticas públicas. En el contexto peruano, la gobernanza multinivel es esencial para superar la fragmentación institucional y mejorar la eficiencia de la gestión territorial.
La Ley 27783 establece que los gobiernos regionales deben “coordinar con los gobiernos locales” la ejecución de políticas públicas (Art. 30), pero la ausencia de mecanismos institucionales claros ha dificultado esta coordinación. La creación de espacios de articulación intergubernamental es esencial para mejorar la eficiencia y coherencia de la gestión territorial.
En España, la gobernanza multinivel es fundamental para la ejecución de políticas públicas. En Colombia, los consejos territoriales de planificación permiten una articulación efectiva entre niveles de gobierno. En Brasil, la coordinación entre estados y municipios es esencial para la ejecución de políticas públicas.
Conclusión
La descentralización peruana enfrenta una crisis estructural que exige una reforma profunda y sostenida. La Ley 27783 establece principios fundamentales para la organización territorial del país, pero su implementación ha sido insuficiente y contradictoria. La creación de macrorregiones, la descentralización fiscal, el fortalecimiento de capacidades institucionales y la implementación de mecanismos de control efectivos son esenciales para reorientar el proceso hacia sus objetivos originales.
El Perú tiene la oportunidad de corregir los errores del pasado y construir un modelo territorial más eficiente, equitativo y sostenible. Aprovechar esta oportunidad es una responsabilidad colectiva que requiere un compromiso político y social sostenido. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).