Linterna de Popa 496
Jorge Baca Campodónico
Junio de 2025
La redistribución del IGV y la modificación de la meta de la Regla Fiscal
¿Cuál será su impacto en el déficit fiscal?
El reciente reajuste en la redistribución del Impuesto General a las Ventas (IGV) en Perú marca un cambio significativo en la estructura fiscal del país. Aunque la tasa global del IGV se mantiene en 18%, la proporción destinada al gobierno central se reducirá progresivamente de 16% a 14%, mientras que la participación de los gobiernos locales aumentará de 2% a 4%. Este cambio, que se implementará en un período de cuatro años, tiene implicaciones directas sobre el déficit fiscal y la calificación crediticia del país. Esta situación se agrava con el pedido del nuevo ministro de economía de elevar el límite del déficit fiscal del 2.2% al 2.8% del PBI para este año.
Impacto en el Déficit Fiscal
En el Gráfico 1 se presenta la evolución de la recaudación del FONCOMUN (que incluye el Impuesto de Promoción Municipal (IPM), impuesto al rodaje e impuesto a las embarcaciones de lujo). La redistribución del IGV se da solo a nivel del IPM, aunque este es el de mayor peso en el FONCOMUN. Observamos que su recaudación llegó a los 8,200 millones de soles en 2024 equivalente a 0.74% del PBI.
Si tomamos como base las cifras de 2024, el reajuste anunciado significaría un incremento de 0.185% del PBI en cada uno de los próximos cuatro años. A partir del 2029, el FONCUMUN pasaría a representar el 1.58% del PBI. En 2024 el presupuesto institucional modificado (PIM) de los gobiernos locales fue de 51,804 millones de soles equivalente a 4.68% del PBI. Por lo tanto el reajuste anunciado significaría un aumento del 15.8% del presupuesto total asignado a los gobiernos locales.
El reajuste anunciado, si asumimos que no hay nuevos impuestos y que los gastos del gobierno nacional y los gobiernos regionales se mantienen en sus niveles actuales, significaría un aumento del gasto equivalente a 0.74% del PBI en 2029, lo que se traduciría en un aumento del déficit fiscal de similar magnitud. En el 2024 el déficit fiscal fue de 3.5% del PBI, por lo tanto, si nada cambiara, el déficit fiscal se elevaría a 4.24% del PBI lo cual no solo violaría la regla fiscal sino que el nivel de la deuda pública llegaría a niveles preocupantes.
Ante esta situación, el gobierno tiene tres opciones: (i) aumentar impuestos; (ii) reducir el gasto público o (iii) recurrir al endeudamiento para mantener el nivel de gasto. La primera opción es inviable en un año electoral. Por el contrario, se han planteado iniciativas en el Congreso para bajar el IGV de 18% a 16%. La segunda opción es poco probable ante el aumento de las demandas de la población. Como consecuencia lo más probable es que el gobierno recurra al endeudamiento, que significa pasar la factura al próximo gobierno. Adicionalmente dado que las reglas fiscales ya han sido incumplidas en años anteriores, es muy probable que el déficit fiscal aumente en aproximadamente un punto del PBI en los próximos años y que la regla fiscal sobre los límites del déficit fiscal y la deuda pública como porcentaje del PBI sean violadas o modificadas periódicamente.
Impacto en los Gobiernos Locales
Si bien los gobiernos locales recibirán una mayor proporción del IGV, estos enfrentan dificultades para ejecutar el presupuesto destinado a inversión que es justamente adonde la redistribución va dirigida. En el Gráfico 2 se presenta la evolución del presupuesto PIM para Proyectos (Inversión) para el periodo 2019 – 2025. Observamos que históricamente, los municipios han recibido una mayor cantidad de recursos para inversión que el gobierno nacional y que los gobiernos regionales. En el 2022 la cifra del PIM llegó a superar los 30,000 millones, mientras que los otros niveles de gobierno no llegaban a superar los 20,000 millones.
Los gobiernos locales suelen tener dificultades para ejecutar el presupuesto asignado debido a la falta de personal calificado. La elaboración de expedientes técnicos para proyectos de inversión es un proceso complejo que requiere conocimientos especializados, y muchas municipalidades carecen de equipos adecuados para ello.
En el Gráfico 3 se presenta la evolución de los presupuestos PIA y PIM de los gobiernos regionales juntamente con su nivel de ejecución (devengado) para el periodo 2019 – 2025. Observamos que es una constante que el presupuesto de apertura (PIA) sea ajustado significativamente con el PIM (para incorporar los proyectos que no se ejecutaron en el año anterior) para luego tener un escaso grado de ejecución que bordea apenas el 60%.
En 2024, los gobiernos locales dejaron de ejecutar más de S/ 10,000 millones del presupuesto (PIM) asignado. Esto significa que recursos que podrían haber sido utilizados para cerrar brechas sociales en salud, educación y saneamiento quedaron sin gastar. Lo paradójico es que la norma aprobada quiere aumentar en similar magnitud la cantidad asignada. Una solución a esta paradoja seria mejorar primero la capacidad técnica de los funcionarios municipales para la elaboración de expedientes técnicos para que estén en condiciones de ejecutar la totalidad de los montos presupuestados.
Históricamente, los gobiernos locales han tenido dificultades para ejecutar el presupuesto destinado a inversión. Si no logran gastar eficientemente los recursos adicionales, el impacto positivo en la distribución del ingreso del FONCOMUN podría ser limitado. Esto podría generar desigualdades entre municipios con mejor capacidad de gestión y aquellos con menos experiencia administrativa. Esta situación se agrava porque los datos indican que los sectores más afectados por la baja ejecución del gasto fueron saneamiento (55.1%), salud (59.4%) y educación (60.6%), áreas fundamentales para el bienestar de la población.
Una posibilidad es utilizar la combinación de Blockchain y BIM (Building Information Modelling) para mejorar la elaboración de los expedientes técnicos, el proceso de selección del ejecutor, la supervisión gubernamental y el mantenimiento de los proyectos de infraestructura. Mediante esta técnica se pueden implementar contratos inteligentes que verifican automáticamente el cumplimiento de regulaciones y crean registros inmutables de cada etapa del proyecto, aumentando la transparencia y limitando la corrupcion.
Efectos en la Calificación Crediticia
El aumento del déficit fiscal y el posible incremento del endeudamiento juntamente con el frecuente cambio de la regla fiscal pueden afectar la calificación crediticia de Perú. Las agencias calificadoras de riesgo evalúan la sostenibilidad fiscal de los países y cualquier señal de deterioro en la disciplina fiscal puede resultar en una rebaja de la calificación crediticia. Una reducción en la calificación crediticia encarecería el acceso a financiamiento externo y aumentaría el costo de la deuda pública.
Conclusión
La redistribución del IGV en Perú representa un desafío fiscal significativo. Si bien busca fortalecer el financiamiento de los gobiernos locales, la falta de capacidad para ejecutar proyectos de inversión y la reducción de ingresos del gobierno central pueden generar un aumento del déficit fiscal y afectar la calificación crediticia del país. Para mitigar estos riesgos, será fundamental mejorar la eficiencia del gasto público y garantizar que los gobiernos locales cuenten con los recursos técnicos necesarios para ejecutar los proyectos de inversión de manera efectiva.
La descentralización fiscal en Perú ha generado una mayor autonomía para los gobiernos locales, pero también ha evidenciado problemas en la gestión de recursos. La falta de capacitación y supervisión adecuada ha llevado a una ejecución deficiente del gasto público. Para mejorar la ejecución del gasto local, es fundamental fortalecer la capacidad técnica de los gobiernos municipales, mejorar la planificación de proyectos y garantizar un seguimiento adecuado de la inversión pública. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).