Linterna de Popa 16
Jorge Baca Campodónico
Enero de 2016
La Reforma del Canon y la Coparticipación Fiscal
¿Por qué es necesario reformar la distribución de los impuestos entre las regiones?
La agenda legislativa del próximo gobierno debe priorizar, además de la seguridad ciudadana y la reducción de la informalidad, la reforma de la ley de descentralización. Uno de los puntos claves de esta reforma es la “coparticipación” de los impuestos entre las regiones. En teoría, la descentralización debería generar sustanciales ganancias de eficiencia en la recaudación y el gasto fiscal y aumentar el bienestar de la población. Sin embargo, en la práctica muchas veces, como es el caso de nuestro país, la descentralización conlleva a serios problemas de manejo macroeconómico, ineficiencias en la ejecución del gasto fiscal, errores en la equidad de la distribución del ingreso y corrupción generalizada.
En esta entrega analizamos solo un aspecto de la descentralización que es el referido a la redistribución de los impuestos recaudados a nivel nacional por el gobierno central. La redistribución se da a dos niveles: (i) gobiernos regionales; y (ii) gobiernos locales (municipios provinciales y distritales). Una de las principales fuentes de ineficiencia en el proceso de descentralización ha sido la creación de un número excesivo de regiones (una para cada departamento a las que se han sumado las regiones del Callao y el área metropolitana de Lima). El número de gobiernos regionales es similar al número de estados del Brasil (26) y superior al número de provincias en Argentina (24), países que en extensión y población son más grandes que el Perú.
El gobierno central transfiere a las regiones recursos ordinarios (asociados a las actividades descentralizadas como educación y salud) y recursos determinados (asociados a la coparticipación de los impuestos recaudados por el gobierno central). Los recursos determinados están asociados al impuesto a la renta (Canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, pesquero y forestal), al IGV (FONCOMUN provincial y distrital), a la renta de aduanas, al FOCAM (fondo especial de Camisea) y a las regalías mineras.
La coparticipación del CANON, FOCAM y las regalías mineras se extiende, además de las regiones, a las universidades y a los institutos tecnológicos públicos. Los recursos determinados representan alrededor del 40% de total de transferencias realizadas por el gobierno central a las regiones. Adicionalmente a las transferencias del gobierno central, los gobiernos locales (municipios) cuentan con recursos propios provenientes del cobro del impuesto predial, impuesto vehicular, licencias, tasas y arbitrios.
En el cuadro adjunto se presenta la distribución por regiones de los recursos determinados para el presupuesto 2015. Los recursos destinados a las universidades e institutos tecnológicos se han asignado a las regiones en que se encuentran localizadas. Si bien las cifras del cuadro no son las cifras efectivamente gastadas debido a la falta de capacidad de gasto de la mayoría de las regiones, si nos da una idea de su desigual distribución. Esta desigualdad se agudiza cuando se comparan las cifras en términos per-cápita.
La distribución per-cápita está sesgada hacia las regiones mineras o productoras de petróleo. Las regiones de Lambayeque y Lima son las más perjudicadas. En el caso del FONCOMUN (distribución de 2 puntos porcentuales del IGV) la distribución también presenta serias fallas como es el caso de los municipios de la selva que reciben asignaciones del FONCOMUN a pesar de estar estas regiones exoneradas del pago del IGV.
Adicionalmente, estas distorsiones se agudizan cuando se toma en cuenta que muchas de las inversiones de las regiones, especialmente de los municipios distritales, son mal utilizadas (construcción de monumentos en lugar de caminos o alcantarillado) por falta de lineamientos claros de cómo deben ser utilizados los recursos de inversión de baja cuantía (que no pasan por el SNIP).
La distribución asimétrica de los recursos entre las regiones origina serios problemas en la elaboración de los presupuestos regionales y genera tensiones sociales entre los pobladores de cada región. Lo anterior se ve agravado por las deficiencias administrativas de las regiones en la ejecución de sus recursos. Adicionalmente, en la mayoría de los municipios no existe una apropiada administración de la recaudación de los impuestos locales especialmente el impuesto predial que es la fuente principal de recursos propios de los gobiernos locales.
En algunos casos el gobierno central “compensa” esta distribución asimétrica con mayor inversión o coinversión del gobierno central pero esta situación solo agrega poca transparencia a las asignaciones que se realizan a nivel del gobierno central.
Todo lo anterior conlleva a la urgente necesidad de reformar la ley de descentralización. La reforma debe abarcar no solo la reforma de los ingresos (coparticipación de los impuestos recaudados por el gobierno central y nivel de autonomía para fijar impuestos regionales y locales) y de los gastos (procedimientos claros para la elaboración de presupuestos de los gastos corrientes y de inversión) sino también los procedimientos de auditoría y control para minimizar la corrupción. En esto último, la definición clara de las relaciones de control entre el gobierno central y los gobiernos regionales y locales será fundamental. Adicionalmente, una reforma del SNIP que incorpore SNIPs a nivel regional para mejorar la formulación y priorización de proyectos de los municipios contribuiría a una mejora del gasto de inversión a nivel de gobiernos locales.
En lo que respecta a los ingresos la reforma debería contemplar reglas claras y equitativas para cada impuesto recaudado por el gobierno central y para la creación de impuestos regionales en forma discrecional por cada región. Adicionalmente la nueva ley debe contemplar la creación de fondos de compensación para cada impuesto para atender las necesidades de emergencia de una región o para premiar los avances en eficiencia administrativa.