Linterna de Popa 536
Jorge F. Baca Campodónico
Marzo 2026
La informalidad en el Perú: la barrera invisible que impide el desarrollo
Una propuesta para acabar con la informalidad
Destaque
La informalidad laboral persiste en el Perú pese al crecimiento del PBI. La propuesta propone eliminar los sobrecostos laborales y financiar pensiones y salud con el IGV, creando incentivos reales para una formalización masiva, productiva y sostenible mediante la creación de un sistema de pensiones y salud justo y equitativo.
Durante casi dos décadas, el Perú ha convivido con una contradicción que atraviesa su economía como una fractura silenciosa: mientras el país ha logrado avances macroeconómicos notables, la informalidad laboral se mantiene como un fenómeno masivo, persistente y estructural. Los datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) muestran que, entre 2007 y 2025, el porcentaje de trabajadores informales dentro de la Población Económicamente Activa (PEA) se redujo de 76.8% a 61.6% (ver Gráfico 1). A primera vista, esta caída podría interpretarse como un triunfo de las políticas públicas o como el reflejo de un país que avanza hacia la modernidad. Pero basta mirar el número absoluto de trabajadores informales para que la ilusión se desvanezca: en 2007 había alrededor de 11.46 millones de informales; en 2025, la cifra sigue bordeando los 11.39 millones (ver Gráfico 2).
La planilla electrónica de la SUNAT confirma que el empleo formal ha crecido de manera sostenida, pasando de poco más de 2.7 millones de trabajadores formales en 2007 a más de 6.1 millones en 2025. Sin embargo, este avance, aunque significativo, no ha logrado reducir la informalidad en términos absolutos. El país ha generado empleo formal, sí, pero no lo suficiente como para absorber a los millones de trabajadores que continúan operando en la informalidad, sin protección social, sin acceso a pensiones y sin un horizonte de movilidad económica (ver Gráfico 2). De acuerdo con las tendencias observadas entre 2007 y 2025, nos tomaría 20 años más para que el número de trabajadores formales iguale al número de trabajadores informales. Mientras tanto como consecuencia de la informalidad los sistemas de pensiones y de salud han colapsado sin que el gobierno atine a una solución viable, universal, justa y sostenible en el tiempo.
La informalidad, lejos de ser un fenómeno marginal, constituye el corazón de la economía peruana. Es la forma en que trabajan la mayoría de los agricultores de la Sierra y la Selva, los comerciantes minoristas, los transportistas, los trabajadores independientes y buena parte de los servicios personales. Es también el reflejo de un país donde la productividad promedio es baja, donde las empresas pequeñas y medianas enfrentan márgenes estrechos y donde el marco laboral formal resulta demasiado costoso y rígido para la realidad de la mayoría.
La informalidad no es un accidente ni una falla moral. Es la consecuencia directa de un sistema laboral que no dialoga con la estructura productiva del país. Y mientras no se aborde este problema de raíz, el Perú seguirá atrapado en la trampa de los países de ingreso medio: demasiado rico para ser pobre, pero demasiado informal para ser desarrollado.
Una informalidad que resiste el paso del tiempo
Para entender la magnitud del problema, basta observar la evolución de la PEA entre 2007 y 2025. El INEI muestra que, aunque el empleo formal ha crecido de manera sostenida, la informalidad se ha mantenido prácticamente constante en términos absolutos. Esto significa que el crecimiento del empleo formal no ha desplazado al informal, sino que ha acompañado el crecimiento de la fuerza laboral total.
La informalidad se concentra en sectores donde la productividad es baja y la capacidad de pago limitada. En la agricultura de la Sierra y la Selva, predominan unidades familiares de subsistencia, con baja mecanización, escaso acceso a mercados y una estructura productiva que apenas permite generar ingresos suficientes para sobrevivir. En el comercio minorista, miles de microempresas operan con márgenes reducidos, alta rotación y una competencia feroz que hace imposible asumir los costos de la formalidad. En el transporte urbano, la atomización del sector, la informalidad en los permisos y la competencia desleal han creado un ecosistema donde la formalidad es la excepción y no la regla.
En estos sectores, la formalización no es una opción viable porque los costos laborales superan con creces la productividad del trabajador informal promedio. Para una bodega, un pequeño taller, un agricultor familiar o un conductor independiente, asumir los costos de la formalidad —contribuciones a pensiones, aportes a salud, CTS, gratificaciones, vacaciones y un régimen de despido rígido— es simplemente imposible. La informalidad, en cambio, ofrece flexibilidad, menores costos y la posibilidad de sobrevivir en un entorno competitivo donde los márgenes son estrechos y la demanda es volátil.
Mientras tanto, el empleo formal ha crecido gracias a sectores dinámicos como la agroexportación moderna, los servicios empresariales, la minería y la expansión del aparato estatal. La agroexportación, en particular, ha sido un motor de formalización gracias a mejoras tecnológicas, acceso a mercados globales y un modelo empresarial que ha logrado elevar la productividad laboral. La expansión del Estado, especialmente en gobiernos regionales y locales, también ha contribuido al aumento del empleo formal, aunque con un impacto limitado en la productividad agregada.
Pero estos sectores no son suficientes para absorber a los millones de trabajadores informales. La estructura productiva del país sigue siendo dual: un sector moderno, competitivo y formal, y un sector mayoritario que opera en la informalidad, con baja productividad y sin acceso a los beneficios del crecimiento económico.
El origen del problema: un mercado laboral rígido y costoso
La raíz del problema está en los sobrecostos laborales que encarecen la contratación formal. Entre las contribuciones a los sistemas de pensiones y salud —tanto del empleador como del trabajador—, los costos adicionales representan alrededor del 23% del salario. A esto se suman los costos de despido, la CTS, las gratificaciones y otros beneficios que, aunque bien intencionados, terminan generando un mercado laboral rígido y excluyente.
Para las medianas y pequeñas empresas, que constituyen la mayoría del tejido productivo nacional, estos sobrecostos son un desincentivo directo a la formalización. La informalidad, en cambio, ofrece flexibilidad, menores costos y la posibilidad de sobrevivir en un entorno competitivo donde los márgenes son estrechos y la demanda es volátil.
El resultado es un círculo vicioso: la informalidad reduce la productividad, la baja productividad impide asumir los costos de la formalidad, y la falta de formalidad perpetúa la baja productividad. Este círculo es el principal obstáculo para que el Perú supere la trampa de ingreso medio que lo ha mantenido estancado durante décadas.
Una propuesta para romper el círculo vicioso
La solución pasa por un rediseño profundo del sistema laboral y de protección social. La propuesta central es eliminar los sobrecostos laborales asociados a las contribuciones obligatorias a pensiones y salud, y reemplazar su financiamiento mediante un incremento en la recaudación del Impuesto General a las Ventas (IGV).
Este cambio permitiría que los trabajadores formales reciban un aumento inmediato equivalente al 23% de su salario, eliminando la brecha que hoy existe entre el ingreso formal y el informal. Al mismo tiempo, reduciría drásticamente el costo de contratación para las empresas, incentivando la formalización masiva.
El IGV, a diferencia de las contribuciones a la planilla, es un impuesto que pagan todos: formales e informales. Financiar los sistemas de salud y pensiones a través del IGV elimina la evasión, amplía la base tributaria y asegura un flujo estable de recursos. Además, el aumento del ingreso disponible producto de la eliminación de las contribuciones sociales, generaría mayor consumo, lo que a su vez incrementaría la recaudación del propio IGV. Si este cambio se acompaña de la eliminación de exoneraciones ineficientes y la flexibilización del mercado laboral,, el sistema se vuelve aún más sostenible.
Un nuevo sistema de pensiones basado en billeteras electrónicas
La reforma propone que dos o tres puntos del IGV se destinen directamente a billeteras electrónicas individuales administradas por el Banco de la Nación y gestionadas por la ONP. Cada trabajador formal recibiría una transferencia mensual igualitaria, que se capitalizaría a lo largo de su vida laboral con una rentabilidad real garantizada.
Este mecanismo permitiría asegurar una pensión universal equivalente a un salario mínimo para todos los trabajadores formales, independientemente de su nivel de ingresos. La pensión universal sería un piso de protección social que hoy no existe y que permitiría reducir la pobreza en la vejez de manera estructural.
Los trabajadores con ingresos más altos no se verían perjudicados. El aumento salarial del 23% les permitiría destinar parte de ese monto a cuentas individuales de ahorro previsional administradas por entidades privadas, similares a las AFP, pero de carácter voluntario y sujetas a la libre competencia. Al final de su vida laboral, recibirían la pensión universal más el monto acumulado en sus cuentas individuales.
Este esquema genera una tasa de reemplazo del 100% para los trabajadores de menores ingresos y una tasa decreciente para los de ingresos más altos, quienes pueden compensarla mediante ahorro voluntario.
Un sistema de salud financiado de manera sostenible
El mismo principio puede aplicarse al sistema de salud. En lugar de financiar EsSalud mediante contribuciones sobre la planilla, se utilizaría una fracción del IGV para alimentar billeteras electrónicas destinadas exclusivamente a la cobertura de salud. EsSalud administraría estos fondos, asegurando que todos los trabajadores formales tengan acceso a servicios de salud sin que ello represente un costo adicional para las empresas.
Al igual que el caso de las pensiones, la distribución de los puntos del IGV se haría en forma igualitaria para todas las billeteras electrónicas asociadas a los empleados que reciban su salario vía planilla electrónica. Esto incentivaría a los trabajadores a recibir sus remuneración vía planilla electrónica que equivale a la formalización del trabajador, además de permitir una administración directa de las aportaciones al sistema de salud.
Una administración simple y transparente
La implementación del sistema no requiere una revolución administrativa. El Perú ya cuenta con mecanismos similares, como la distribución de tres puntos del IGV a las municipalidades a través del Impuesto a la Promoción Municipal. La SUNAT administra con éxito la planilla electrónica, que permite identificar a los trabajadores formales y distribuir los recursos de manera automática y transparente.
La creación de billeteras electrónicas individuales no solo es técnicamente viable, sino que también se alinea con la creciente digitalización del sistema financiero peruano. Además, se convierte en un incentivo directo a la formalización: para recibir los beneficios, los trabajadores deben estar registrados en la planilla electrónica.
Un camino hacia la formalización masiva
La eliminación de los sobrecostos laborales, combinada con un sistema de pensiones y salud financiado mediante el IGV, tiene el potencial de transformar el mercado laboral peruano. Al reducir el costo de la formalidad y aumentar el ingreso disponible de los trabajadores, se crea un entorno donde formalizarse deja de ser un sacrificio y se convierte en una oportunidad.
Este cambio estructural permitiría iniciar un ciclo virtuoso: mayor formalidad, mayor productividad, mayor ahorro, mayor inversión y, finalmente, mayor crecimiento económico. El Perú podría así romper la trampa de ingreso medio que lo ha mantenido estancado y avanzar hacia un modelo de desarrollo inclusivo y sostenible.
Conclusión
La informalidad no desaparecerá por decreto ni por campañas de sensibilización. Solo desaparecerá cuando la formalidad sea económicamente viable para las empresas y atractiva para los trabajadores. El país necesita una reforma audaz, simple y técnicamente sólida que elimine los incentivos perversos que hoy alimentan la informalidad.
Financiar la protección social mediante el IGV, eliminar los sobrecostos laborales, flexibilizar el mercado laboral y crear un sistema de pensiones y salud basado en billeteras electrónicas individuales no es solo una propuesta innovadora: es una ruta realista para construir un mercado laboral moderno, inclusivo y competitivo. El Perú tiene la oportunidad de dar un salto histórico. La pregunta es si tendrá la voluntad política para hacerlo. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).