Linterna de Popa 505
Jorge Baca Campodónico
Agosto de 2025
¿Qué entendemos por una Reforma Tributaria Integral?
Aplicación del Enfoque Tributario Sistémico (Tax System Approach)
Muchos economistas han expresado su preocupación ante el alarmante aumento del déficit fiscal del Perú, impulsado por el incremento excesivo del gasto público que cada vez está más lejos de ser cubierto por un sistema tributario debilitado por la informalidad y las exenciones. Mientras la informalidad sigue en ascenso, los sistemas no contributivos de pensiones y salud se multiplican, las exenciones aumentan y las pequeñas empresas se camuflan en regímenes simplificados para evadir impuestos, reduciendo la base imponible y minando la confianza pública en la SUNAT.
Reforma Tributaria Integral
En esta columna, hemos insistido repetidamente en la necesidad de una reforma tributaria integral. Pero, ¿qué entendemos por una reforma tributaria integral? En esta entrega, intentamos explicar nuestra visión de lo que debería ser, considerando los avances globales en política tributaria y en tecnología digital.
Las reformas tributarias tradicionales han tratado durante mucho tiempo la política tributaria y la administración tributaria como tareas separadas. Existe consenso entre los especialistas que ajustes radicales en las tasas impositivas no son la solución al problema, a menos que estén acompañadas por otras medidas como, por ejemplo, una mejora en las formas de recaudar. Lo que se necesita es un replanteamiento holístico del sistema tributario, que aborde tanto la política como la administración tributaria como dos caras de la misma moneda.
El Ejecutivo y el Congreso elaboran las leyes tributarias sin preocuparse por su implementación y su cumplimiento. Por su lado la SUNAT se centra en maximizar la recaudación sin importar la realidad del contribuyente. Si bien esta separación de funciones pudo tener sentido en el siglo pasado, el panorama actual, moldeado por las innovaciones digitales, el surgimiento de la informalidad y la limitada capacidad administrativa de la SUNAT, exige una estrategia unificada y novedosa.
Cuando los formuladores de la política tributaria ignoran los desafíos del mundo real de recaudar y monitorear los ingresos, el Código Tributario puede convertirse en contraproducente. En lugar de propiciar el cumplimiento voluntario puede incentivar la informalidad y la evasión.
Enfoque Tributario Sistémico
La tendencia mundial es utilizar una nueva metodología llamada Enfoque Tributario Sistémico (Tax System Approach), defendido por académicos como Joel Slemrod y Michael Keen del FMI. En lugar de ver la política tributaria y su administración de forma aislada, este enfoque enfatiza su inseparabilidad. En los países en desarrollo, donde la informalidad cunde y los responsables de cobrar impuestos enfrentan una carga procesal que aumenta exponencialmente, se requiere integrar la política con la práctica, para lograr ingresos estables que eviten déficits fiscales crecientes.
Es necesario alinear los objetivos de la política tributaria con las realidades de la administración tributaria para lograr ganancias reales significativas que conduzcan a un equilibrio fiscal. Un sistema diseñado en torno a las capacidades locales, tomando en cuenta los comportamientos de los contribuyentes, puede reducir la economía informal, impulsar el cumplimiento voluntario y reducir la evasión.
Teoría de Tributación Óptima
Si la vemos en forma aislada de su administración, la teoría de tributación óptima, articulada por Diamond y Mirrlees en 1971, sostiene que gravar los insumos intermedios distorsiona la producción y debe evitarse si las ventas finales o las ganancias netas pueden gravarse sin límite. Este principio teórico sustenta la preferencia generalizada por el impuesto al valor agregado (IGV) sobre los impuestos a las ventas minoristas en cascada como el que se aplica en los EUA (Sales Tax). Pero la teoría asume una administración tributaria impecable, sin exoneraciones y sin costos, una suposición que rara vez se da en la práctica.
Incluso en países como el Perú, la experiencia empírica muestra que es necesario complementar el IGV con mecanismos de retención o detracción, por ejemplo, en pagos a contratistas, para capturar ingresos que de otro modo podrían escaparse. Una vez más, la elección no se trata únicamente de la tasa general del impuesto o la contribución. Se trata de diseñar medidas complementarias que los auditores, las plataformas de tecnología informática (TI) y los marcos legales puedan viabilizar para facilitar el cumplimiento voluntario y reducir la evasión. Las herramientas administrativas, como el intercambio de información o los informes de terceros, deben diseñarse en paralelo con las decisiones de las tasas impositivas, no agregarse más tarde como ocurrencias tardías.
Los impuestos basados en el tamaño del contribuyente ilustran esta situación de forma clara. Auditar una microempresa conlleva un costo fijo para la SUNAT y un costo de cumplimiento para el empresario. Si se excluye por completo a las empresas más pequeñas, se ahorra en costos de auditoría y cobranza, pero se corre el riesgo de sesgar la competencia y distorsionar la economía (aumento del peso muerto de los tributos). Las grandes empresas formales sufren una competencia desleal y el sector informal se dispara.
Sin embargo, la teoría pura solo llega hasta cierto punto en contextos de países en desarrollo. Los formuladores de política necesitan un conjunto de herramientas de diagnóstico para sopesar los factores locales como cobertura de auditoría, aplicabilidad legal, infraestructura digital e incluso actitudes culturales hacia los impuestos. Sin eso, los reformas tributarias corren el riesgo de quedar flotando en un mar de modelos fiscales “óptimos” que tienen poca aceptación en el mundo real propiciando la informalidad y la evasión.
Cambios tecnológicos en la SUNAT
En las últimas dos décadas, cambios sísmicos han remodelado el panorama de la tributación. Por un lado, la revolución digital ha generado dispositivos fiscales electrónicos (EFD), plataformas de facturación electrónica y sistemas de archivo automatizados y más recientemente el uso de la tecnología blockchain y monedas digitales.
Por otro lado, experimentos con esquelas inductivas que envía la SUNAT a contribuyentes por mensajería electrónica, loterías para boletas a minoristas, incentivos fiscales por el uso de tarjetas de crédito o débito y formularios de declaración precargados han producido mejoras de cumplimiento de los contribuyentes.
Perú ofrece un ejemplo de ello. Cuando la SUNAT implementó la facturación electrónica obligatoria, la recaudación general del IGV aumentó alrededor del 5 por ciento en dieciocho meses. Sin embargo, casi toda esa ganancia provino de pequeñas y medianas empresas. Las recaudaciones de las grandes empresas se mantuvieron estables. Ese resultado desigual destaca cómo las tecnologías novedosas pueden cambiar la distribución de ingresos dentro de la base existente, en lugar de expandirla indiscriminadamente. Quizás si la introducción de la facturación electrónica hubiese sido acompañada con una reducción de la tasa del IGV, los resultados hubiesen sido mejores.
Antes de anunciar cada dispositivo digital como una “bala de plata” que cure todos los males, los reformadores deben lidiar con los costos de implementación. Las actualizaciones de servidores, las licencias de software, la seguridad de los datos, la capacitación de los contribuyentes y el mantenimiento del sistema exigen recursos. Al ignorar esos costos se corre el riesgo de exagerar las ganancias netas de bienestar de las intervenciones.
La tecnología también arma a los evasores con nuevas tácticas. Las plataformas peer-to-peer, los mercados en la “nube” y las sofisticadas herramientas de “hackeo” que manipulan los EFD pueden socavar incluso los regímenes más digitalizados. Las criptomonedas plantean un dolor de cabeza similar a las transferencias directas y seudónimas que borran los rastros de papel y difuminan los límites jurisdiccionales. Si bien las criptomonedas representan actualmente una pequeña porción de las transacciones minoristas, su adopción generalizada, especialmente para las compras diarias, podría deshacer años de progreso para frenar la evasión basada en efectivo.
Conclusiones
Estos desafíos subrayan una verdad simple: la reforma tributaria en el siglo XXI no puede ser solo un ejercicio de retoques de tasas o creación de nuevos impuestos. Exige una visión a nivel de sistema que una el diseño de políticas con las herramientas administrativas, las plataformas digitales, el uso del blockchain y la psicología del contribuyente. El MEF debe colaborar estrechamente con la SUNAT para incorporar a economistas expertos en teoría del comportamiento del contribuyente. Solo entonces podremos elaborar políticas tributarias que no solo sean teóricamente óptimas sino también operativamente factibles.
En próximas entregas profundizaremos la aplicación de estas nuevas metodologías a cada tipo de impuesto. Por ahora, una cosa está clara, la reforma tributaria integral debe implementarse como un proyecto integrado, donde se muevan al unísono la estrategia y la ejecución. En una era de presupuestos ajustados y creciente demanda de servicios públicos, nuestro futuro fiscal bien puede depender de ello. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).