Linterna de Popa 552
Jorge F. Baca Campodónico
Julio 2026
Devaluación Fiscal: Solución a la Informalidad y a los Sistemas de Pensiones y Salud
Propuesta para reducir la informalidad y reformar los sistemas de pensiones y de salud
Destaque:
En un país atrapado por la informalidad con sistemas de pensiones y salud colapsados, la devaluación fiscal emerge como una reforma capaz de romper el círculo vicioso: eliminar contribuciones, reducir sobrecostos laborales y financiar un sistema universal con un impuesto eficiente como el IGV. Una reforma audaz que podría marcar el inicio de una verdadera modernización del Estado peruano.
La elección de Keiko Fujimori Higuchi —la primera mujer en llegar a la presidencia por voto popular— coincide con una coyuntura difícil: un fenómeno El Niño inminente, una ola de inseguridad urbana y un deterioro fiscal que limita el margen de acción del nuevo gobierno. En este escenario, la informalidad laboral —alimentada por sistemas previsionales y de salud inviables y por sobrecostos que reducen la competitividad empresarial— se convierte en la barrera silenciosa que impide que el país aproveche sus oportunidades.
La clave es cómo romper esa barrera. La respuesta proviene de un terreno poco asociado a la informalidad: la devaluación fiscal, concepto desarrollado por Farhi, Gopinath e Itskhoki en un influyente estudio del NBER. Su propuesta permite mejorar la competitividad sin modificar el tipo de cambio nominal, ajustando la estructura tributaria en lugar del precio de la moneda.
Esta teoría, aplicada con éxito en Europa, abre la puerta a una reforma audaz para el Perú: eliminar las contribuciones a pensiones y salud y reemplazarlas por un impuesto de estructura similar al IGV —sin excepciones ni devoluciones— que financie un sistema universal de protección social. Lejos de ser una utopía, es una estrategia capaz de reducir la informalidad, elevar la productividad y modernizar el mercado laboral.
Sistema de Pensiones
La aprobación de la Ley N.º 32123 que reforma al actual sistema de pensiones, ha sido presentada como un avance histórico hacia la universalización de las pensiones y la integración de los regímenes públicos y privados. La norma busca articular un sistema multipilar que combine pilares no contributivos, semicontributivos, contributivos y voluntarios, incorporando a independientes y estableciendo una pensión mínima garantizada por el Estado. Conceptualmente, es una arquitectura ambiciosa y alineada con recomendaciones internacionales.
Sin embargo, la reforma llega a un país donde la informalidad supera el 60 % de la población económicamente activa (ver Gráfico 1), uno de los niveles más altos del mundo. La afiliación universal desde los 18 años, aunque loable, corre el riesgo de convertirse en un registro nominal sin aportes reales. La experiencia peruana con los independientes —desde los recibos por honorarios hasta los intentos de obligatoriedad— demuestra que el Estado carece de mecanismos efectivos para recaudar en un universo laboral atomizado. La ley no resuelve ese problema: sin aportes, la sostenibilidad del sistema multipilar queda comprometida desde su origen.
A ello se suma la carga fiscal de la pensión mínima garantizada. En un contexto de bajo crecimiento potencial y déficit creciente, el Estado podría enfrentar un pasivo difícil de financiar. La reforma obliga al fisco a cubrir las brechas generadas por la informalidad, pero no corrige las causas de esa informalidad.
El problema central permanece intacto: los sobrecostos laborales. Las contribuciones a pensiones y salud, que pueden superar el 23 % del salario, constituyen la cuña que separa la formalidad de la informalidad. Para empresas pequeñas, ese costo es prohibitivo; para trabajadores de baja productividad, la reducción del salario neto es un golpe directo a su subsistencia. La reforma mantiene esa cuña y, al exigir aportes obligatorios a independientes, incluso la refuerza.
A estas dificultades se suman desafíos institucionales y políticos. La ONP deberá operar una plataforma compleja; la SBS supervisará nuevos actores y productos; y el sistema deberá funcionar en un entorno donde los retiros masivos de fondos AFP han debilitado la confianza en el ahorro previsional.
En conjunto, estas dificultades explican por qué la reforma previsional aún no ha sido reglamentada. La ley es ambiciosa, pero su implementación requiere una transformación estructural del mercado laboral y del esquema de financiamiento de la protección social. Sin esa transformación, la reforma corre el riesgo de convertirse en un sistema multipilar incompleto, fiscalmente insostenible y operativamente inviable.
Sistema de Salud
El sistema de salud pública peruano atraviesa una crisis más profunda que la del sistema previsional. La salud se organiza hoy como un entramado fragmentado, desfinanciado y desigual, producto de décadas de reformas parciales que añadieron parches sin construir un modelo unificado de financiamiento y provisión. La coexistencia de EsSalud, SIS, seguros privados y regímenes especiales ha generado instituciones que no se articulan entre sí, duplican funciones y distribuyen recursos con poca eficiencia.
EsSalud, financiado por contribuciones laborales, es el pilar histórico, pero su base contributiva se ha erosionado por la informalidad. Aunque la informalidad laboral cayó de 76.8 % en 2007 a 61.6 % en 2025, el número absoluto de trabajadores informales prácticamente no cambió: pasó de 11.46 a 11.39 millones (ver Gráfico 2). El país creó empleo formal, pero no lo suficiente para absorber a quienes siguen fuera de la seguridad social, sin pensiones ni protección sanitaria.
Esta realidad vuelve el financiamiento de EsSalud estrecho y vulnerable a ciclos económicos o crisis como la pandemia. Al mismo tiempo, la informalidad incrementa la presión sobre el SIS, que atiende a millones de personas sin acceso al seguro social tradicional. El resultado es un sistema donde los recursos se concentran en una minoría formal, mientras la mayoría depende de esquemas subsidiados crónicamente insuficientes.
La expansión de sistemas semicontributivos y no contributivos, concebidos para ampliar la cobertura, ha generado incentivos perversos: millones de trabajadores prefieren seguir en la informalidad porque el SIS les ofrece atención sin necesidad de aportar. Esto debilita aún más la base de EsSalud, limita su capacidad de inversión y profundiza la competencia institucional. En la práctica, el SIS se ha convertido en un sustituto de la formalidad, reforzando la fragmentación y sacrificando eficiencia sin lograr una cobertura universal efectiva.
Sobrecostos Laborales
A ello se suma el peso de los sobrecostos laborales. Las contribuciones a EsSalud, equivalentes al 9 % de la remuneración del trabajador, son uno de los componentes más significativos de la cuña laboral que separa la formalidad de la informalidad. Para una empresa pequeña o mediana, este costo adicional puede ser prohibitivo. Para un trabajador de baja productividad, la reducción del salario neto producto de las contribuciones es un golpe directo a su capacidad de subsistencia. En un país donde la productividad laboral es baja, especialmente en el sector informal (ver Gráfico 3) y la competencia internacional es intensa, estos sobrecostos reducen la competitividad de las empresas peruanas y las empujan hacia la informalidad como mecanismo de supervivencia.
El problema se agrava en un contexto de “enfermedad holandesa”. La abundancia de dólares provenientes de actividades ilícitas, minería ilegal y ciclos de precios internacionales ha apreciado el tipo de cambio y encarecido la producción local frente a competidores comerciales. En este escenario, los sobrecostos laborales actúan como un impuesto adicional sobre la producción formal, reduciendo aún más la competitividad de las empresas peruanas. La informalidad se convierte en una respuesta racional a un entorno donde la formalidad es demasiado costosa y la productividad demasiado baja para absorber esos costos.
La devaluación fiscal: una devaluación sin tocar el tipo de cambio
El concepto de devaluación fiscal fue formalizado por los profesores de Harvard, Farhi, Gopinath e Itskhoki en su paper del NBER (2011), donde sostienen que existen “dos tipos de políticas fiscales equivalentes a una devaluación del tipo de cambio”. Esa equivalencia es el núcleo de la teoría: un país puede reproducir los efectos reales de una devaluación sin mover su tipo de cambio nominal, abaratando su producción interna, encareciendo las importaciones y ganando competitividad externa mediante ajustes tributarios.
Los autores identifican dos mecanismos: elevar impuestos a las importaciones y subsidiar exportaciones, o aumentar el IVA y reducir los impuestos a la planilla. Ambos generan el mismo efecto macroeconómico, pero no con la misma calidad institucional. La primera opción es distorsionante: implica privilegios sectoriales, choca con compromisos comerciales internacionales y abre espacio al proteccionismo discrecional. La segunda —subir el IVA y bajar los impuestos laborales— logra el mismo resultado de manera más limpia, transparente y compatible con una economía abierta. Europa lo entendió y la aplicó con rapidez.
La experiencia europea: devaluar sin devaluar
La devaluación fiscal se volvió una herramienta clave en Europa tras la crisis financiera de 2008 y la crisis de deuda de la zona euro. Incapaces de devaluar sus monedas, varios países recurrieron a este mecanismo para recuperar competitividad. Dinamarca fue la primera en reducir impuestos a la planilla y compensar con un aumento del IVA; Portugal siguió el mismo camino, y Grecia y España aplicaron reformas similares con mejoras visibles en empleo, competitividad y recuperación económica.
El esquema funcionó porque atacó directamente el costo laboral, el componente más rígido de la competitividad. Al bajar los impuestos a la planilla, contratar se volvió menos costoso, lo que impulsó la formalización y redujo el desempleo. A la vez, los trabajadores recibieron un aumento inmediato del salario neto, fortaleciendo su poder adquisitivo y dinamizando la demanda interna.
El incremento del IVA permitió sostener la seguridad social sin depender de contribuciones laborales, manteniendo la reforma fiscalmente neutra. Europa demostró así que la devaluación fiscal no es una teoría abstracta, sino una herramienta práctica, eficaz y políticamente viable.
El Perú: un candidato natural para la devaluación fiscal
Si hay un país donde la devaluación fiscal podría tener un impacto transformador, ese país es el Perú. La informalidad laboral supera el 60% de la población económicamente activa. En términos absolutos, más de 11 millones de trabajadores operan fuera del sistema formal, sin aportar a pensiones ni a salud, sin protección social y sin posibilidades de acceder a crédito o a empleos de mayor productividad. Esta informalidad masiva ha colapsado los sistemas de salud y pensiones, obligando al Estado a crear programas no contributivos como Pensión 65 y a financiar esquemas paralelos que fragmentan aún más el sistema.
La raíz del problema es la cuña que separa la formalidad de la informalidad: los sobrecostos laborales. Entre aportes a pensiones, contribuciones a EsSalud, CTS, gratificaciones y otros beneficios, el costo laboral formal puede superar en más de 23% el salario del trabajador. Como la moneda peruana se revalúa de manera permanente debido al ingreso de dólares producto del boom de los precios de los minerales, la minería ilegal y el narcotráfico, el salario mínimo, medido en dólares aumenta sostenidamente (ver Gráfico 4).
Para una empresa pequeña o mediana, estos sobrecostos son prohibitivos. Para un trabajador de baja productividad, la reducción del salario neto producto de las contribuciones es un golpe directo a su capacidad de subsistencia. La informalidad no es una elección cultural. Es una necesidad económica. Aquí es donde la devaluación fiscal se convierte en una herramienta ideal para atacar ambos problemas simultáneamente.
La devaluación fiscal en el Perú: eliminar contribuciones y usar el IGV
La propuesta es audaz pero lógica: eliminar las contribuciones a pensiones y salud tanto del empleador como del trabajador para reducir los sobrecostos laborales, y reemplazarlas por un impuesto de estructura similar al IGV, sin exoneraciones ni devoluciones, que financie un sistema universal de protección social.
Este esquema reproduce exactamente el mecanismo de la devaluación fiscal descrito por Farhi, Gopinath e Itskhoki. Al eliminar los impuestos a la planilla, se reduce drásticamente el costo laboral formal. Al aumentar el IGV o destinar parte de su recaudación actual —como ya se hace con el FONCOMUN— se compensa fiscalmente la eliminación de las contribuciones.
El efecto de esta reforma sería doble: por un lado, eliminaría la cuña que hoy empuja a empresas y trabajadores hacia la informalidad; por otro, permitiría universalizar el financiamiento de pensiones y salud mediante un impuesto de base amplia y difícil de evadir. En lugar de castigar la contratación formal con cargas sobre la planilla, el sistema trasladaría el financiamiento de la protección social hacia el consumo, haciendo que todos contribuyan y que la formalidad se convierta en una opción más atractiva y sostenible. La clave para evitar la naturaleza regresiva del IGV es la forma como se distribuye el monto recaudado de este nuevo impuesto. El monto total recaudado seria distribuido de forma igualitaria en las billeteras electrónicas de los trabajadores formales que reciben su salario vía la planilla electrónica que opera la SUNAT.
El IGV es el impuesto más eficiente del Perú. Su evasión es menor que la de cualquier otro tributo, su recaudación es estable y su base es amplia. Al utilizarlo para financiar la protección social, se garantiza que todos —formales e informales— contribuyan al sistema. Pero solo los formales recibirán la compensación del Estado, depositada en billeteras electrónicas individuales administradas por la ONP. Este mecanismo convierte la formalización en un beneficio tangible y directo y por lo tanto actúa como un incentivo poderoso a la formalización del mercado laboral.
El impacto sobre trabajadores formales e informales
Eliminar las contribuciones aumenta inmediatamente el salario neto de los trabajadores formales en más de 20%. Este aumento compensa el efecto regresivo del incremento del IGV. En otras palabras, el trabajador formal no pierde poder adquisitivo: lo gana.
El trabajador informal, en cambio, sí enfrenta el aumento del IGV sin recibir compensación. Esto genera un incentivo poderoso para formalizarse: solo al ingresar al sistema podrá recibir la transferencia mensual que el Estado depositará en su billetera electrónica. Este diseño convierte al IGV en un instrumento de inclusión, no de exclusión.
Un impacto macroeconómico equivalente a una devaluación
Desde el punto de vista macroeconómico, la eliminación de las contribuciones y el aumento del IGV replican los efectos de una devaluación porque reducen los costos laborales, elevan la competitividad de la producción local y encarecen relativamente las importaciones, favoreciendo la sustitución por bienes producidos en el país. Esto permitiría cambiar la tendencia que se observa en la participación creciente de las importación como porcentaje del PBI y se lograría revertir la participación decreciente del sector manufactura en el PBI cae (ver Gráfico 5).
Al mismo tiempo, el aumento del salario neto de los trabajadores formales fortalece la demanda interna y hace que la formalización sea más atractiva, lo que permite atacar una de las causas estructurales de la informalidad peruana. Además, al financiar la protección social con un impuesto de base amplia y difícil de evadir, la reforma estabiliza la recaudación y permite avanzar hacia la universalización de los sistemas de pensiones y salud.
Universalizar las pensiones y la salud: un salto histórico
La recaudación del nuevo impuesto permitiría financiar una pensión universal equivalente a un sueldo mínimo para todos los trabajadores formales al momento de su jubilación. Este pilar universal sería complementado por un pilar voluntario administrado por las AFP, similar a los sistemas 401K o IRA de Estados Unidos.
Los trabajadores de menores ingresos tendrían una tasa de reemplazo cercana al 100%. Los trabajadores de mayores ingresos complementarían su pensión con ahorro voluntario en las AFPs o el sistema financiero. El sistema sería equitativo, transparente y sostenible. La salud también se financiaría con el nuevo impuesto, permitiendo la unificación de los sistemas actuales y eliminando la fragmentación que hoy debilita la calidad del servicio.
Conclusión: una oportunidad histórica para el Perú
La informalidad laboral sigue siendo la barrera central del desarrollo peruano. No desaparecerá con normas ni campañas: solo retrocederá cuando la formalidad sea viable para las empresas y atractiva para los trabajadores. La devaluación fiscal ofrece una ruta técnica y comprobada para lograrlo. Europa ya mostró que funciona, y el Perú —con alta informalidad, estructura productiva dispersa y urgencia de modernizar su mercado laboral— es un candidato natural para adoptarla.
La eliminación de las contribuciones a pensiones y salud, el financiamiento de la protección social mediante un impuesto universal, la creación de billeteras electrónicas individuales y la reducción de sobrecostos laborales no son solo ideas innovadoras: constituyen una estrategia macroeconómica coherente, respaldada por teoría y evidencia internacional.
La presidenta Keiko Fujimori Higuchi enfrenta un desafío histórico: transformar el mercado laboral y sentar las bases de un crecimiento inclusivo y sostenible. La devaluación fiscal puede ser la herramienta decisiva. El Perú no puede seguir postergando esta reforma. La tarea es urgente. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).