Linterna de Popa 554
Jorge F. Baca Campodónico
Agosto 2026
Reforma Tributaria Integral. La reforma que el Perú no puede postergar
Como reducir la evasión tributaria y la informalidad laboral
Destaque
El reto tributario del Perú no está en subir tasas, sino en reconstruir un sistema desfasado frente a la informalidad, los avances tecnológicos y la corrupción estatal. Ampliar la base, simplificar impuestos, reducir sobrecostos laborales y modernizar la SUNAT son pasos indispensables para financiar mejores servicios públicos y recuperar el crecimiento.
El Perú enfrenta nuevamente una encrucijada tributaria. En los años noventa, la reforma impulsada junto con la creación de la SUNAT permitió recuperar la capacidad fiscal del Estado, ordenar un sistema desbordado y consolidar la estabilidad macroeconómica.
Tres décadas después, el problema es distinto pero igualmente urgente: la informalidad domina la economía, los déficits fiscales se han vuelto recurrentes, cambiar la regla fiscal la norma, la recaudación depende en exceso de los precios de exportación y el Estado ha crecido con baja eficiencia y aumento de la corrupción, mientras la economía global avanza hacia la digitalización, la automatización y la inteligencia artificial.
La evasión tributaria no responde solo a una falta de cultura o responsabilidad fiscal; muchas veces surge de impuestos mal diseñados, incapaces de adaptarse a la realidad económica. Por ello, la reforma debe reestructurar el sistema para ampliar la base tributaria y crear condiciones que permitan reducir las tasas de manera sostenible.
En este nuevo punto de quiebre, una Reforma Tributaria Integral ya no puede seguir postergándose: es una condición indispensable para reconstruir la confianza, reducir la informalidad, financiar servicios públicos de calidad, promover la inversión y sentar las bases de un crecimiento más formal, inclusivo y sostenible.
Esta entrega busca ofrecer una visión sobre la necesidad de una reforma tributaria integral en el Perú, entendida como un rediseño completo del sistema impositivo y de la administración tributaria. No se trata de subir tasas ni de crear nuevos tributos, sino de reconstruir el sistema desde sus cimientos: simplificar, universalizar, ampliar la base, eliminar distorsiones, modernizar la SUNAT y alinear la política tributaria con las capacidades reales de administración en un país donde la informalidad supera el 70% de la fuerza laboral.
Treinta y cinco años después: por qué el Perú debe repensar su sistema tributario
Han pasado más de 35 años desde la creación de la SUNAT y desde la última reforma tributaria profunda. En ese tiempo, la economía peruana ha cambiado radicalmente. La informalidad se ha disparado, la estructura productiva se ha fragmentado, los regímenes especiales se han multiplicado, la digitalización ha transformado la forma de producir y consumir, y han surgido nuevas actividades económicas vinculadas a la economía digital, las criptomonedas y la inteligencia artificial.
Mientras tanto, el sistema tributario peruano ha permanecido prácticamente congelado en el tiempo. La estructura de categorías del Impuesto a la Renta sigue siendo la misma, el IGV mantiene exoneraciones que datan de décadas atrás, las contribuciones a pensiones y salud continúan generando sobrecostos laborales que alimentan la informalidad, y la SUNAT opera con un modelo de gobernanza que ya no responde a las exigencias del siglo XXI.
La economía global avanza hacia sistemas tributarios más simples, universales y basados en la trazabilidad digital. Países como Estonia, Singapur, Corea del Sur y Chile han incorporado tecnologías como blockchain, facturación electrónica avanzada, inteligencia artificial para fiscalización, IVA personalizado y sistemas de impuesto negativo a la renta para promover la formalización, reducir la pobreza y tener un sistema tributario progresivo. El Perú, en cambio, sigue atrapado en un sistema tributario diseñado para una economía que ya no existe.
La informalidad laboral, que excluye a millones de contribuyentes potenciales, ha convertido al Impuesto a la Renta de Personas Naturales en un impuesto casi simbólico, que recauda apenas 2.3% del PBI. El IGV, pese a ser el impuesto más eficiente, pierde recaudación por exoneraciones, contrabando y evasión en la cadena de valor. Las contribuciones a EsSalud y ONP encarecen el empleo formal y fomentan la evasión masiva. Y la SUNAT enfrenta una carga procesal creciente, sin los recursos ni la autonomía necesarios para modernizarse y ser más eficiente.
Un sistema tributario para reducir sobrecostos, fomentar inversión y empleo formal
El Perú necesita un sistema tributario que cumpla simultáneamente tres objetivos: reducir los sobrecostos laborales, fomentar la inversión privada y promover la generación de empleo formal. Estos tres pilares son esenciales para reducir la informalidad, aumentar la productividad de la economía peruana y recuperar la confianza de los inversionistas nacionales y extranjeros.
Los sobrecostos laborales, derivados principalmente de las contribuciones a pensiones y salud, han convertido la formalización en un lujo que las empresas pequeñas no pueden costear. La informalidad no es una elección ideológica: es una respuesta económica racional a un sistema que penaliza la contratación formal.
La inversión privada, que representa más del 80% de la inversión total del país, se encuentra estancada. La fuga de capitales continúa en niveles elevados, la inseguridad y la incertidumbre institucional han elevado el riesgo país, y la falta de reglas claras desalienta la reinversión de utilidades.
La generación de empleo formal, especialmente para los jóvenes, se ha convertido en un desafío estructural. La mayoría de los nuevos empleos son informales, precarios y de baja productividad. Sin un sistema tributario que incentive la formalización y reduzca los costos de contratación, el país seguirá atrapado en un círculo vicioso de baja productividad, bajos ingresos y baja recaudación.
La reforma tributaria integral debe utilizar los avances tecnológicos para aumentar la productividad de la economía, mejorar la competitividad frente a nuestros socios comerciales y fortalecer la eficiencia de la SUNAT mediante la simplificación de los impuestos y los procesos de recaudación y fiscalización.
Ampliar la base tributaria, no aumentar tasas
Una reforma tributaria moderna no se centra en aumentar tasas ni en crear nuevos impuestos. La clave está en ampliar la base tributaria, reducir exoneraciones y diseñar sistemas universales que garanticen la progresividad del sistema en su conjunto.
El Perú tiene una presión tributaria de alrededor del 16.4% del PBI, muy por debajo de los países de la OCDE y de la mayoría de los países latinoamericanos. La recaudación es extremadamente volátil porque depende de los precios de los productos de exportación. Pero el problema no son las tasas: es la base tributaria. Millones de trabajadores informales no pagan impuestos porque no están registrados, no emiten comprobantes y no tienen incentivos para declarar ingresos. Los umbrales del impuesto a la renta son muy altos. Las exoneraciones del IGV en la Amazonía, la educación y el sector financiero reducen la recaudación y generan distorsiones. Los regímenes simplificados permiten que pequeñas empresas se camuflen para evadir impuestos.
La reforma tributaria integral debe eliminar exoneraciones injustificadas, simplificar el sistema, universalizar la declaración de ingresos y diseñar mecanismos de redistribución progresiva que permitan reducir la pobreza sin sacrificar la eficiencia.
Impuesto a la Renta: hacia un sistema de Empresas y Personas
El Impuesto a la Renta peruano mantiene una estructura de categorías concebida para una economía más simple y formal. Hoy una misma persona puede combinar empleo, servicios independientes, alquileres, inversiones digitales e ingresos del exterior, mientras muchos pequeños negocios operan entre la formalidad parcial y la informalidad. El resultado es un sistema complejo, costoso de administrar y vulnerable a la elusión y la evasión.
La reforma debería reemplazar esa arquitectura por dos pilares: un Impuesto a las Empresas y un Impuesto a las Personas. Ello permitiría tributar según la realidad económica —producción e inversión por un lado, ingresos personales por el otro—, simplificar el sistema y reducir tratamientos arbitrarios.
En las empresas, el objetivo debe ser incentivar formalización, inversión y reinversión. Una tasa excesiva sobre utilidades puede desalentar la capitalización, incentivar la fuga de capitales, reducir competitividad y estimular la informalidad o la planificación agresiva. Por ello, la reforma debería evaluar una reducción gradual de la carga empresarial, compensada con una tributación más efectiva sobre dividendos, ganancias de capital y otras rentas personales.
Aunque muchos impuestos se cobran a empresas, su incidencia final recae en personas: accionistas, trabajadores, consumidores o proveedores. Por eso, el sistema debe gravar con mayor claridad la renta personal total, integrando sueldos, honorarios, dividendos, intereses, alquileres y ganancias de capital mediante una declaración universal, simple y digital.
El Impuesto a las Personas debe ser universal, progresivo y sencillo. Su innovación central podría ser un Impuesto Negativo a la Renta, que cobre a quienes superan determinados umbrales y transfiera recursos a quienes están por debajo de ellos. La implantación de un impuesto mínimo universal permitiría la implantación de este sistema. Así, todos declaran, todos quedan registrados y el sistema combina recaudación, formalización y redistribución directa.
Para hacerlo viable, el país necesita un registro tributario universal: todo ciudadano con actividad económica debe declarar ingresos, incluso si no genera impuesto por pagar. También deben revisarse los regímenes simplificados, que han creado zonas grises e incentivos al enanismo empresarial. La simplificación debe conducir a una ruta única, gradual, digital y fácil de cumplir.
Las billeteras digitales, cuentas básicas e interoperabilidad de pagos pueden acelerar esta transición. Plataformas como Yape o Plin o la moneda digital del BCRP permitirían cobrar pequeños pagos, devolver impuestos, transferir beneficios y construir historial económico para quienes hoy están fuera del sistema. Un impuesto personal moderno debe ser también una puerta de entrada a la inclusión financiera.
Impuestos indirectos: fortalecer el IGV y avanzar hacia un Carbon Tax
El IGV sigue siendo el impuesto que más recauda del sistema peruano, pero pierde eficacia por informalidad, contrabando, exoneraciones y comprobantes deficientes. Fortalecerlo no exige subir la tasa, sino hacerlo más universal, trazable e inteligente, preservando una base amplia y reduciendo los quiebres en la cadena de valor.
En ese marco, el IGV personalizado permitiría mantener una tasa uniforme y, al mismo tiempo, corregir su efecto regresivo mediante devoluciones automáticas a hogares vulnerables. La progresividad no se lograría excluyendo productos, sino compensando directamente a las personas que requieren protección.
La tecnología hace viable este modelo. Billeteras digitales como Yape, Plin y otros medios interoperables podrían vincular cada compra al DNI o RUC, al comprobante electrónico y al IGV pagado, facilitando devoluciones periódicas, incentivando la emisión de comprobantes y aumentando la trazabilidad para reducir la evasión.
El segundo componente debe ser un verdadero Carbon Tax que substituya los impuestos selectivos a los combustibles. Más que un impuesto selectivo con fines recaudatorios, debe gravar las emisiones según el contenido de carbono de combustibles y actividades contaminantes, enviando una señal clara para invertir en eficiencia energética, transporte limpio y procesos productivos sostenibles.
Contribuciones a pensiones y salud: una reforma estructural
Las contribuciones a EsSalud y a la ONP son uno de los principales nudos del mercado laboral peruano. Aunque buscan financiar salud y pensiones, en la práctica funcionan como un impuesto al empleo formal: encarecen la contratación en planilla y dejan fuera de protección efectiva a buena parte de los trabajadores informales.
La reforma debe corregir esta distorsión. Si el objetivo es ampliar la cobertura y reducir la informalidad, la salud pública y la pensión básica deben financiarse gradualmente con impuestos generales, no principalmente con cargas sobre la planilla. Así se ampliaría la base de financiamiento y se dejaría de penalizar la formalización.
En pensiones, el país necesita un pilar universal financiado por impuestos generales que garantice una pensión mínima a todo jubilado. Este piso de protección no reemplazaría el ahorro individual, sino que evitaría que la seguridad en la vejez dependa exclusivamente de una trayectoria laboral formal.
Sobre ese piso debería construirse un ahorro complementario, voluntario y portable, con incentivos tributarios y reglas simples para trabajadores dependientes, independientes y pequeños empresarios. La clave es separar la pensión mínima garantizada del ahorro adicional que cada persona decida acumular.
En salud, el principio debe ser similar: cobertura universal financiada de manera amplia y menos distorsionante. Migrar hacia impuestos generales permitiría integrar mejor EsSalud, SIS y otros esquemas públicos, reducir duplicidades y desvincular progresivamente el acceso a salud del costo de contratación formal.
Reducir las cargas sobre la planilla puede incentivar la formalización, especialmente en pequeñas y medianas empresas, que es el sector con mayor informalidad. A la vez, financiar la protección social con impuestos generales obliga a ampliar la base tributaria, mejorar el gasto y fortalecer la administración fiscal. El objetivo es claro: que formalizar empleo no sea una penalidad, ahorrar para la vejez sea más sencillo y acceder a salud sea un derecho universal.
Canon y coparticipación: hacia una verdadera regionalización
El canon y la coparticipación deben repensarse como parte de una verdadera reforma del Estado. Aunque el canon llevó recursos significativos a regiones productoras, especialmente en ciclos de altos precios de minerales e hidrocarburos, esos ingresos no siempre se tradujeron en mejores servicios, infraestructura o desarrollo sostenible. El problema no ha sido solo la falta de recursos, sino la baja capacidad de ejecución, planificación y control.
Una reforma integral debería convertir progresivamente el canon en un verdadero Fondo Soberano de Riqueza, con reglas fiscales claras, gestión técnica y visión intergeneracional. Parte de los ingresos extractivos debe ahorrarse e invertirse para estabilizar el gasto regional, financiar proyectos estratégicos y asegurar que las futuras generaciones también se beneficien de recursos no renovables.
El debate también exige revisar la organización territorial. La fragmentación regional y municipal limita la ejecución de proyectos de escala; por ello, el canon debe vincularse a una nueva arquitectura de macrorregiones, con capacidad para planificar infraestructura, salud, educación, logística y desarrollo productivo. Regionalizar no es crear más autoridades, sino construir unidades de gestión con escala, capacidad técnica y responsabilidad fiscal.
La coparticipación fiscal debe complementar ese rediseño mediante reglas predecibles, transparentes y técnicas para distribuir recursos entre el gobierno nacional, las macrorregiones y los gobiernos locales. La asignación debe considerar no solo el lugar donde se extrae un recurso, sino también población, pobreza, brechas de infraestructura, capacidad de gestión y necesidades de desarrollo.
Una verdadera regionalización requiere responsabilidad fiscal, capacidad institucional y visión de largo plazo. El canon debe pasar de caja de gasto inmediato a instrumento de inversión estratégica; la coparticipación, de negociación política a regla estable; y las regiones, de administradoras fragmentadas a líderes de proyectos territoriales. Solo así la descentralización podrá reducir desigualdades y convertir la riqueza natural en bienestar sostenible.
Reforma de la SUNAT: autonomía, profesionalización y tecnología
Ninguna reforma tributaria será sostenible si la SUNAT no recupera autonomía, profesionalismo y capacidad tecnológica. La institución que en los años noventa reconstruyó la capacidad fiscal del Estado necesita hoy una segunda gran reforma. No basta modificar impuestos si la administración encargada de aplicarlos opera con estructuras rígidas, limitada visión estratégica, presión política recurrente y procesos atrapados en litigiosidad, fiscalización tardía y desconfianza entre contribuyente y Estado.
El primer paso debe ser blindar a la SUNAT de la volatilidad política. Una administración tributaria moderna requiere liderazgo estable, continuidad técnica y reglas claras de gobernanza. Por ello, debería evaluarse un directorio profesional, similar al del Banco Central de Reserva, integrado por perfiles técnicos con mandatos escalonados que trasciendan el ciclo político. Sin autonomía real, la SUNAT difícilmente podrá enfrentar economías informales, redes sofisticadas de evasión y contrabando y contribuyentes cada vez más digitalizados.
La autonomía debe ir acompañada de profesionalización. La SUNAT necesita reconstruir una carrera tributaria meritocrática, atraer especialistas en derecho, economía, contabilidad, tecnología, análisis de datos y gestión pública, y retener talento frente al sector privado. La fiscalización del siglo XXI no depende solo de auditorías presenciales, sino de equipos multidisciplinarios capaces de detectar patrones, anticipar riesgos, entender nuevos negocios y dialogar técnicamente con contribuyentes complejos.
La estructura territorial también debe actualizarse. Si el país avanza hacia macrorregiones y una nueva descentralización fiscal, la SUNAT no puede seguir organizada con esquemas del pasado. Una red de administraciones tributarias macrorregionales permitiría acercar el servicio al contribuyente, especializar equipos según la actividad económica de cada territorio y coordinar mejor con gobiernos regionales y locales. Regionalizar la administración no implica dispersión, sino presencia inteligente del Estado donde se genera la actividad económica.
La tecnología debe ser el eje de esta transformación. La SUNAT ya cuenta con facturación electrónica, pero debe convertir esa información en inteligencia tributaria. La inteligencia artificial, el análisis predictivo, la interoperabilidad de bases de datos y tecnologías como blockchain pueden identificar inconsistencias en tiempo real, detectar cadenas de evasión, reducir discrecionalidad y enfocar la fiscalización en contribuyentes de mayor riesgo. La administración debe pasar de perseguir incumplimientos tardíamente a prevenirlos, corregirlos temprano y facilitar el cumplimiento voluntario.
Esta modernización también exige simplificar procesos, reducir la carga procesal y cambiar la relación con el contribuyente. La SUNAT debe dejar de ser percibida solo como entidad sancionadora y convertirse en una plataforma pública de cumplimiento simple, trazable y confiable. Menos trámites innecesarios, menos litigios repetitivos, más servicios digitales, orientación preventiva y resolución temprana de controversias pueden aumentar la recaudación sin subir tasas ni multiplicar sanciones. La SUNAT del futuro debe ser autónoma, técnica y digital, pero también cercana, predecible y capaz de acompañar la formalización de millones de peruanos.
Conclusión
La reforma tributaria integral es una necesidad impostergable si el Perú quiere reducir la pobreza, combatir la informalidad y recuperar el desarrollo económico. No se trata de subir impuestos, sino de reconstruir el sistema tributario desde sus cimientos: simplificar, universalizar, modernizar y hacer más justo el sistema. El inicio de un nuevo gobierno es el mejor momento para implementarla. El país ya no puede esperar. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).