Linterna de Popa 559
Jorge F. Baca Campodónico
Septiembre 2026
Obras por Impuestos: Solución o Problema para la Inversión Pública
El mecanismo que viene transformando la inversión pública en el Perú
Destaque
Obras por Impuestos pasó de ser una alternativa experimental a movilizar más del 11% de la inversión pública en 2026; su vertiginosa expansión acelera proyectos, pero también exige mayor transparencia, control y disciplina fiscal para evitar ineficiencias y su mala utilización.
La modalidad de Obras por Impuestos (OxI) nació en el Perú en 2008, en un momento en que el país enfrentaba una paradoja persistente: abundancia de recursos fiscales y, al mismo tiempo, una incapacidad crónica para ejecutar inversión pública con eficiencia. Los gobiernos regionales y locales acumulaban saldos millonarios en sus presupuestos, pero las obras avanzaban lentamente, se paralizaban o simplemente no se iniciaban. La brecha de infraestructura seguía creciendo, y la ciudadanía veía cómo los recursos se quedaban en el papel. En ese contexto, el Congreso aprobó la Ley 29230, que creó un mecanismo innovador: permitir que empresas privadas ejecutaran directamente obras públicas y, a cambio, recibieran un Certificado de Crédito Fiscal para descontarlo del Impuesto a la Renta.
La idea era sencilla, pero disruptiva. En lugar de que el Estado contratara a una empresa mediante un proceso tradicional —largo, burocrático y muchas veces vulnerable a la corrupción—, la empresa privada podía financiar, ejecutar y entregar la obra terminada. El Estado, por su parte, no desembolsaba dinero durante la ejecución: pagaba después, mediante un crédito fiscal que la empresa podía usar para reducir su carga tributaria o negociar con terceros. El mecanismo proporciona velocidad, calidad y una reducción significativa de los cuellos de botella administrativos.
Desde el inicio, el esquema fue recibido con entusiasmo por las grandes empresas, especialmente las mineras, que vieron en OxI una forma de acelerar obras en las zonas donde operaban y donde la infraestructura era insuficiente. También fue bien recibido por municipios y gobiernos regionales con baja capacidad de ejecución, que encontraron en las empresas un aliado para concretar proyectos que, de otro modo, tardarían años en materializarse. ProInversión asumió el rol de articulador: una entidad técnica que acompañaba a los gobiernos subnacionales en la formulación de proyectos, verificaba requisitos y facilitaba la interacción con las empresas interesadas.
No obstante, su expansión descontrolada también plantea riesgos relevantes, como la pérdida de una priorización estratégica de la inversión pública, la utilización indebida del mecanismo por empresas coludidas con gobiernos subnacionales y la reducción del espacio fiscal disponible para atender otras necesidades públicas.
Funcionamiento del Esquema OxI
El funcionamiento del esquema se apoya en una secuencia institucional clara, en la que ProInversión cumple principalmente una función de promoción, articulación y asistencia técnica, sin sustituir las decisiones ni las responsabilidades de las entidades públicas participantes. El proceso comienza con un proyecto de inversión pública registrado y declarado viable en el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe). Una vez listo, el gobierno regional o local lo incorpora en su cartera de proyectos OxI y puede solicitar a ProInversión apoyo para estructurarlo, promoverlo entre potenciales empresas interesadas y acompañar técnicamente el proceso.
El gobierno regional o local competente conserva la responsabilidad de priorizar el proyecto, conducir el procedimiento de selección, suscribir el convenio con la empresa privada y asegurar su adecuada ejecución. La empresa privada, a su vez, financia y ejecuta la obra de acuerdo con el convenio.
En el esquema de Obras por Impuestos, la Contraloría General de la República ejerce control gubernamental sin intervenir en la fase de selección ni emitir informe previo, dado que este mecanismo no compromete endeudamiento público ni genera obligaciones financieras de largo plazo.
Una vez que la entidad competente reconoce la inversión ejecutada y se cumplen los requisitos previstos, el MEF emite el Certificado de Inversión Pública Regional y Local (CIPRL), que permite a la empresa aplicar el monto reconocido al pago de sus obligaciones tributarias. ProInversión mantiene un papel de promoción, articulación y asistencia técnica, pero no sustituye a la entidad pública, a la Contraloría ni al MEF en sus respectivas competencias.
El CIPRL es el instrumento financiero que viabiliza el esquema de Obras por Impuestos. Para la empresa, representa un activo financiero: un título valor que puede utilizar para pagar el Impuesto a la Renta de tercera categoría en uno o varios ejercicios o transferir a otra empresa con carga tributaria suficiente, generando así un mercado secundario. Esta posibilidad de transferencia del crédito tributario amplía el acceso al mecanismo, pues permite que pequeñas y medianas empresas cuya carga tributaria sea inferior al valor de la obra participen en su financiamiento y ejecución, al poder transferir el saldo del certificado que no estén en capacidad de aplicar directamente al pago de sus propios impuestos.
Para el Estado, el CIPRL no constituye un gasto tributario ni una renuncia recaudatoria, sino una obligación de pago futuro del impuesto ya determinado. El CIPRL no reduce la base imponible del Impuesto a la Renta ni disminuye la recaudación registrada; simplemente cambia el medio de pago del impuesto.
En términos fiscales, el CIPRL no se clasifica como gasto tributario diferido, porque no implica una reducción del impuesto exigible ni un beneficio tributario. El MEF registra el Impuesto a la Renta íntegro, como si todo hubiera sido pagado en efectivo, y consigna el CIPRL únicamente como forma de pago no monetario. En el SIAF, la obra se contabiliza como inversión pública ejecutada por la entidad correspondiente, aunque el desembolso se realice mediante un título valor y no mediante flujo de caja.
Evolución del esquema OxI
En sus primeros años, Obras por Impuestos (OxI) tuvo una expansión gradual: entre 2009 y 2012, la inversión anual pasó de S/6 millones a S/177.8 millones —con un máximo de S/288.1 millones en 2011— y el número de proyectos aumentó de 2 a 18. El mecanismo cobró mayor impulso en 2013 y 2014, cuando movilizó S/517,5 millones y S/753,3 millones, respectivamente. Tras varios años de evolución fluctuante, OxI registró una expansión extraordinaria entre 2024 y 2026: la inversión alcanzó S/4.385 millones, S/5.171 millones y S/7.809 millones, mientras que los proyectos aumentaron de 118 a 478 y 598. Como resultado, su participación en la inversión pública total se elevó de 1,13% en 2023 a 6,51% en 2024, 7,60% en 2025 y 11,03% en 2026 (ver Gráfico 1).
En el acumulado 2009–2026, el mecanismo movilizó S/24.811 millones en 1.669 proyectos, concentrándose principalmente en Arequipa, Áncash, Cusco, Ica y La Libertad. Entre las empresas con mayor participación destacan Compañía Minera Antamina, Banco de Crédito del Perú, Southern Perú Copper, Soluciones Alimenticias e Interbank, lo que evidencia que OxI se ha consolidado como un componente cada vez más relevante de la inversión pública, especialmente durante los últimos tres años (ver Tabla 1).
El rol de ProInversión, el MEF y la Contraloría
ProInversión ha jugado un papel decisivo en esta expansión. La entidad no solo promovió el mecanismo, sino que acompañó técnicamente a los gobiernos subnacionales, muchos de los cuales carecían de equipos especializados para formular proyectos de inversión. La agencia creó una plataforma pública de proyectos OxI, organizó ruedas de inversión y capacitó a funcionarios municipales y regionales. Su rol fue el de un facilitador que reducía la distancia entre el Estado y las empresas, y que aseguraba que los proyectos cumplieran con los requisitos técnicos y legales.
El MEF, por su parte, mantuvo el control fiscal del esquema. Cada año, el ministerio establece topes regionales para el uso de OxI, basados en criterios como la capacidad de ejecución, la disponibilidad de proyectos viables y la situación fiscal del país. Estos topes buscan evitar que el mecanismo genere un impacto excesivo en la recaudación futura. En la práctica, sin embargo, los topes han ido creciendo en forma exponencial, especialmente desde 2023, cuando el esquema comenzó a expandirse de manera acelerada. Este crecimiento exponencial en los montos y número de proyectos viene generando serios problemas en la priorización de la inversión pública y la formulación de la política fiscal.
La Contraloría cumple un rol de control ex post: audita la valorización de la obra y verifica que el monto ejecutado corresponda a lo realmente construido. Este control es crucial, porque el certificado fiscal se emite solo después de la auditoría. Sin embargo, la Contraloría no supervisa la pertinencia del proyecto ni su calidad técnica inicial; su rol se limita a verificar la ejecución física y financiera. Esto ha generado debates sobre la necesidad de fortalecer el control previo y la evaluación de impacto de las obras ejecutadas por el esquema OxI porque abre las puertas a una concertación entre los gobiernos subnacionales y las empresas privadas.
Beneficios y Riesgos del esquema OxI
La modalidad OxI se apoya en una lógica de colaboración público-privada que, en teoría, debería mejorar la eficiencia de la inversión pública. Las empresas suelen tener mejores capacidades de gestión, mayor experiencia en ejecución de obras y procesos internos más ágiles que los gobiernos subnacionales. Además, tienen incentivos reputacionales para entregar obras de calidad, especialmente cuando estas se ubican en zonas donde operan.
Sin embargo, esta lógica también genera riesgos: la empresa puede influir en la selección de proyectos y priorizar aquellos que le produzcan beneficios indirectos; los gobiernos locales pueden delegar excesivamente su responsabilidad de planificación; y el Estado puede perder capacidad técnica si depende demasiado de la ejecución privada. A ello se añade un riesgo específico cuando la obra coincide con la actividad principal de la empresa que participa en el esquema, como ocurriría si una empresa constructora financia y ejecuta una posta médica o una escuela. En estos casos, la empresa no solo obtiene un beneficio reputacional y tributario, sino que también puede beneficiarse comercialmente de una obra vinculada directamente con su propio giro de negocio, lo que eleva el riesgo de conflictos de interés, sobrevaloración, autocontratación o menor competencia efectiva.
Este riesgo puede agravarse cuando se permite la participación de consorcios, pues una empresa financiadora podría asociarse con otra cuya actividad principal sea precisamente la ejecución de la obra, dificultando la identificación de intereses relacionados y la asignación de responsabilidades. La posibilidad de negociar el crédito tributario en el mercado secundario agrava aún más este riesgo, ya que incorpora a terceros en la operación y puede dificultar la trazabilidad de los vínculos, intereses y beneficiarios finales asociados al financiamiento y la ejecución del proyecto. Esta situación contrasta con la concepción original de OxI, orientada principalmente a que grandes contribuyentes —como empresas mineras o bancos— financiaran y promovieran obras ajenas a su actividad principal, aportando capacidad de gestión sin convertirse, al mismo tiempo, en beneficiarios directos del negocio de construcción. Por ello, la expansión del mecanismo exige reglas más estrictas de transparencia, competencia, revelación de vínculos y supervisión independiente.
Consolidación del esquema OxI
A lo largo de sus primeros quince años, OxI ha evolucionado desde un mecanismo experimental hasta convertirse en un componente estructural de la inversión pública peruana. El crecimiento ha sido notable: de menos de 10 millones de soles en 2009 a más de 7,800 millones en 2026. Este salto no solo refleja la confianza de las empresas en el esquema, sino también la creciente incapacidad del Estado para ejecutar obras por la vía tradicional. En muchos municipios, OxI se ha convertido en la principal herramienta para concretar proyectos de infraestructura.
La expansión del esquema también ha generado nuevas tensiones. A medida que los montos crecen, el impacto fiscal se vuelve más significativo. El Estado deja de recaudar miles de millones de soles en Impuesto a la Renta, lo que reduce su espacio fiscal para financiar inversiones públicas del gobierno central. Además, la concentración regional de las obras —particularmente en regiones mineras— plantea preguntas sobre la equidad territorial del mecanismo. Algunas regiones han recibido cientos de millones de soles en obras OxI, mientras que otras como Madre de Dios apenas han ejecutado proyectos (ver Tabla 2).
La evolución anual del esquema entre 2009 y 2026 muestra una curva que pasa de la marginalidad a la explosión. En 2009, el monto ejecutado fue de apenas seis millones de soles. En 2010, llegó a diez millones. En 2011, el salto fue notable: 288 millones. A partir de 2013, el esquema se estabiliza en una franja de entre 500 y 1,100 millones anuales. Pero lo verdaderamente extraordinario ocurre a partir de 2024: el monto ejecutado supera los 4,300 millones de soles; en 2025, alcanza los 5,170 millones; y en 2026, llega a 7,809 millones. En tres años, el esquema ejecuta más de 17,000 millones de soles, casi una cuarta parte del total histórico acumulado desde 2009 (ver Gráfico 2).
La estimación del número de obras por año confirma esta tendencia. Entre 2009 y 2013, el país ejecutó apenas entre dos y treinta obras por año. En 2014 y 2023 el promedio anual se estabilizó entre treinta y setenta obras. Pero en 2024, el número estimado supera las cien obras; en 2025, llega a 478; y en 2026, alcanza 598. En otras palabras, el país pasó de ejecutar dos obras OxI en 2009 a ejecutar más de 500 en 2026 (ver Gráfico 3).
Este crecimiento explosivo tiene varias explicaciones. La primera es la entrada masiva de empresas no mineras al esquema: bancos, empresas de telecomunicaciones, cadenas de retail y compañías industriales que antes no utilizaban OxI. La segunda es la flexibilización de los topes regionales establecidos por el MEF, que permitió que gobiernos subnacionales con baja capacidad de ejecución recurrieran al mecanismo como su principal vía para concretar obras. La tercera es la autorización para negociar los créditos tributarios en el mercado secundario, lo que amplió la participación de empresas que no podían utilizarlos íntegramente para pagar sus propias obligaciones tributarias y facilitó su transferencia a contribuyentes con mayor capacidad fiscal. La cuarta es la posibilidad de formar consorcios integrados por varias empresas para financiar y ejecutar una misma obra, permitiendo distribuir los costos, complementar capacidades técnicas y asumir proyectos de mayor envergadura. Finalmente, la creciente presión ciudadana por obras rápidas y visibles llevó a muchos alcaldes y gobernadores a preferir OxI frente a la ejecución tradicional, que suele estar plagada de retrasos, arbitrajes y paralizaciones.
Impacto de las OxI a nivel Regional
El análisis regional del esquema permite entender mejor cómo se distribuye este crecimiento. Las regiones más beneficiadas son, en su mayoría, regiones mineras. Arequipa encabeza la lista, con S/3.265 millones ejecutados entre 2009 y 2026, seguida de Áncash, con S/3.018 millones, y Cusco, con S/2.854 millones. A continuación se ubican Ica y La Libertad, seguidas por Piura, con S/1.599 millones; Cajamarca, con S/1.424 millones; y Tacna, con S/1.392 millones. Estas regiones concentran más del 60% del total histórico del esquema. En contraste, regiones como Madre de Dios, Tumbes, Huancavelica, Pasco y Loreto han recibido montos mucho menores. Lima también tiene una participación relativamente baja, con apenas S/1.152 millones ejecutados en diecisiete años (ver Tabla 2).
Conclusión
Los beneficios del esquema son evidentes: velocidad en la fase de contratación y ejecución y menos intervención de la contraloría. Pero los riesgos también son significativos: captura de proyectos, pérdida de capacidad técnica del Estado, impacto fiscal y debilidad del control ex ante. Los casos de corrupción registrados y que van en aumento, aunque menos frecuentes que en la contratación tradicional, muestran que ningún mecanismo está completamente blindado.
La comparación con las Asociaciones Público-Privadas revela que OxI es adecuado para obras simples, mientras que las APP son necesarias para proyectos complejos. El crecimiento acelerado de OxI plantea preguntas sobre la sostenibilidad del esquema y sobre la capacidad del Estado para supervisarlo adecuadamente.
La propuesta de extender el mecanismo a servicios públicos —“Servicios por Impuestos”— amplía el alcance del esquema, pero también sus riesgos. La provisión de servicios requiere continuidad y supervisión, y su financiamiento recurrente podría generar un impacto fiscal aún mayor.
En conclusión, Obras por Impuestos es un mecanismo que ha transformado la inversión pública en el Perú. Ha permitido ejecutar miles de millones de soles en obras, ha mejorado la calidad de la infraestructura y ha reducido la corrupción en la fase de contratación. Pero su crecimiento acelerado plantea desafíos que el país debe enfrentar con seriedad: el riesgo de captura de proyectos, la pérdida de capacidad técnica del Estado, el impacto fiscal, la calidad del control y la equidad territorial. El esquema tiene virtudes indiscutibles, pero también límites que deben ser reconocidos y gestionados. Su futuro dependerá de la capacidad del país para equilibrar sus beneficios con sus riesgos y para asegurar que su expansión no comprometa la sostenibilidad fiscal ni la calidad de los servicios públicos. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).