Linterna de Popa 416
Jorge Baca Campodonico
Octubre 2023
Proyecto de Nueva Ley de Industrias
¿Cuán Efectivos son Los Incentivos Tributarios?
El congresista José Jerí ha presentado un proyecto de una nueva ley de industrias. El proyecto reabre el debate sobre los roles que corresponden desempeñar al sector privado y al sector público en la promoción de la competitividad y el desarrollo económico. Una vez más se pone sobre la mesa la dicotomía entre un Estado Neoclásico minimalista y la de un Estado Desarrollista interventor. Este debate no se limita a las clases políticas sino que alcanza a los especialistas académicos.
La virtud del régimen de libre mercado es su capacidad de discriminar entre distintos niveles de desempeño económico, asignando recompensas a los agentes eficientes y sancionando a los ineficientes. Funciona como un sistema de control automático orientado a promover el desarrollo económico mediante el mecanismo de selección natural. Esta discriminación se realiza a través del sistema de precios libremente ejercido. Los sistemas de planificación centralizada fracasan porque son incapaces de discriminar entre agentes eficientes e ineficientes, debido a la inexistencia de un sistema de precios libre.
Tanto el Estado minimalista como el Estado interventor son imperfectos. A las fallas del Estado minimalista se les conoce como “fallas de mercado” mientras que a las fallas del Estado interventor se les conoce como “fallas de gobierno”. Es decir tanto el mercado como el gobierno están sujetos a fallas. Para poder llevar un debate técnico sobre el tema, es necesario reconocer que cada estructura institucional genera una combinación de compensaciones (trade offs) entre fallas de mercado y fallas de gobierno. Las diferentes estructuras institucionales generan una frontera de posibilidades (o posibles escenarios) y sus correspondientes trade offs entre fallas de mercado y fallas de gobierno.
En el Gráfico 1 se ilustra esta frontera de posibilidades que nos dice que, para una estructura institucional dada, una disminución de las fallas de mercado (por ejemplo, de M1 a M2) solo se logra a costa de un incremento de fallas de gobierno (de G1 a G2). De igual manera, una reducción de las fallas de gobierno implica un aumento de las fallas de mercado.
Las fallas de mercado más comunes son (i) las externalidades asociadas al tamaño del mercado; (ii) la presencia de monopolios u oligopolios; (iii) las externalidades tecnológicas producto del atraso en la adquisición de conocimientos. En el caso de las fallas de gobierno las más comunes son: (i) diferentes modalidades de corrupción; (ii) favorecimiento a determinados grupos empresariales (mercantilismo); (iii) ineficiencia productiva.
La intervención activa del gobierno para corregir fallas de mercado puede a su vez generar fallas de gobierno. La mas frecuente falla de gobierno asociada a la intervención activa es la corrupción o mercantilismo por parte de los empleados públicos.
La reducción simultánea de las fallas de mercado y de gobierno solo se puede lograr mediante cambios de la frontera de posibilidades, es decir mejoras en la estructura institucional, que se conocen como “innovaciones institucionales”. Una innovación institucional es un cambio en la estructura de relaciones entre los agentes económicos y el Estado que ocasiona una reducción, tanto de las fallas de mercado, como de las fallas de gobierno.
Los obstáculos a la inversión y al aumento de productividad, resultantes de las fallas de mercado y las fallas de gobierno, deben eliminarse mejorando la frontera de posibilidades, a través de cambios en la estructura institucional que define el “trade-off” entre estas fallas. Esta mejora se dará perfeccionando la coordinación y la cooperación entre el sector privado y el sector público. Para ello no basta pregonar, como lo hacen muchos analistas, que lo que se requiere es fortalecer las instituciones, aumentar la inversión privada y el empleo formal, y eliminar la corrupción. Eso ya lo sabemos. Lo importante es proponer como hacerlo de una manera concreta y coherente.
Lo que se requiere es el diseño de una estructura institucional que mejore los mecanismos de cooperación y coordinación entre los sectores público y privado. A esto se le llama las Reformas de Tercera Generación que buscan la complementariedad y la sustitución entre la acción pública y el emprendimiento privado. Las Asociaciones Público Privadas (APP) son solo la punta del iceberg de las posibilidades de sustitución y complementariedad entre el sector público y el privado.
El éxito de los procesos de industrialización del Asia Oriental ha sido producto de una estructura institucional que prioriza la complementariedad entre el sector público y el privado y la creatividad organizacional. El rol del gobierno es promover y complementar la coordinación con el sector privado en lugar de sustituirla. El rol del gobierno no es resolver las fallas de mercado sino, más bien, facilitar el desarrollo de instituciones privadas que resuelvan las fallas de mercado.
Un elemento clave en el éxito de las políticas de industrialización en Asia Oriental ha sido la utilización de “incentivos contingentes” también llamados “incentivos endógenos”, mediante los cuales se vinculan las políticas de promoción industrial al rendimiento empresarial. Es decir premiar al éxito y no a la ineficiencia empresarial. No corresponde al gobierno seleccionar los sectores “ganadores” (picking the winners) sino impulsar, mediante incentivos adecuados, los procesos de experimentación, aprendizaje e innovación por parte de las empresas, para que identifiquen los sectores de producción en las que poseen ventajas competitivas. El rol del gobierno es facilitar el proceso de innovación empresarial, pero no el de asumir un papel dirigista.
La experiencia de Asia Oriental también indica que los incentivos endógenos, por si solos, no son suficientes para una verdadera promoción industrial. Lo que se requiere, simultáneamente, es establecer un clima propicio para la inversión privada. Si no existe un ambiente de negocios propicio, difícilmente los incentivos endógenos tendrán efecto sobre el nivel de inversión privada.
En el Gráfico 2 se presenta la evolución del ranking de facilidad para hacer negocios del Banco Mundial (“Ease of Doing Business” en inglés) para el periodo 2006 – 2020 (el Banco Mundial suspendió su publicación en el 2021) para Perú, Chile, Colombia y China. Para facilitar la lectura del gráfico se ha invertido la escala del ranking. Un ranking más bajo significa que el país es más competitivo. Observamos que, mientras China ha aumentado significativamente su competitividad en el periodo analizado, los países de la región han ido perdiendo competitividad. El Perú hasta el 2011 vino incrementando su competitividad de forma significativa para luego estancarse y, a partir del 2016, entrar en un periodo de franco declive que ha llevado al país a ocupar un ranking inferior al de Chile y Colombia. Esto significa que a igualdad de condiciones un inversionista prefiere invertir en Chile o Colombia en lugar de Perú.
En este contexto, el proyecto de una nueva Ley de Industrias del congresista Jerí no debe ser rechazado de plano, como lo han hecho algunos analistas, sino como una oportunidad de debate para remarcar la importancia de la mejora del ambiente de negocios como condición necesaria para el desarrollo económico del sector industrial y la importancia de la naturaleza de los incentivos que se proponen. No todo incentivo es malo. Lo importante es su naturaleza y el contexto en que se dé. Esta columna está basada en las ideas vertidas en el libro “El Abrazo Invisible” de Esteban Hnyilicza, de imprescindible lectura para los hacedores de política sectorial y economistas en general. (El contenido de esta columna se puede consultar en http://www.prediceperu.com/).