{"id":1900,"date":"2026-09-19T11:45:04","date_gmt":"2026-09-19T16:45:04","guid":{"rendered":"https:\/\/prediceperu.com\/?p=1900"},"modified":"2026-09-26T11:38:58","modified_gmt":"2026-09-26T16:38:58","slug":"linterna-de-popa-560","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/prediceperu.com\/?p=1900","title":{"rendered":"Linterna de Popa 560"},"content":{"rendered":"\n

Linterna de Popa 560<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Jorge F. Baca Campod\u00f3nico<\/p>\n\n\n\n

Septiembre 2026<\/p>\n\n\n\n

Nuevo Sistema de Pensiones: nueva ley, viejos defectos<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Una reforma que perpet\u00faa la informalidad<\/em><\/p>\n\n\n\n

Destaque<\/em><\/strong><\/p>\n\n\n\n

La reforma previsional que entrar\u00e1 en vigor en 2027 promete garantizar pensiones m\u00ednimas, pero mantiene las fallas estructurales del sistema actual. Este art\u00edculo analiza sus riesgos fiscales y distributivos, y plantea reemplazar contribuciones por puntos del IGV para reducir la informalidad y financiar una protecci\u00f3n social m\u00e1s equitativa.<\/em><\/strong><\/p>\n\n\n\n

El primero de enero de 2027 comenzar\u00e1 a aplicarse la Ley 32123 y su reglamento, el Decreto Supremo 189-2025-EF, una reforma previsional que el anterior Congreso present\u00f3 como el inicio de una nueva era para las pensiones en el Per\u00fa. Ese d\u00eda, sin que la mayor\u00eda de los ciudadanos lo advierta, se activar\u00e1 un mecanismo que destinar\u00e1 el 1% del IGV de las boletas de consumo a las cuentas individuales de los afiliados al sistema previsional. Ser\u00e1 el primer ladrillo de un edificio que pretende ser multipilar, universal, moderno y equitativo. Pero, como suele ocurrir en nuestro pa\u00eds, la arquitectura normativa no siempre coincide con la realidad que pretende transformar.<\/p>\n\n\n\n

La asignaci\u00f3n del 1% del IGV a las cuentas individuales ha sido celebrada por algunos como una innovaci\u00f3n que permitir\u00e1 que millones de peruanos, especialmente aquellos con trayectorias laborales intermitentes, acumulen recursos previsionales sin necesidad de estar en planilla. Sin embargo, basta revisar las cifras para advertir que este mecanismo beneficiar\u00e1 principalmente a quienes m\u00e1s consumen, es decir, a los contribuyentes de mayores ingresos. Y, como han se\u00f1alado varios analistas, el aporte por consumo es tan peque\u00f1o que dif\u00edcilmente podr\u00e1 construir una pensi\u00f3n significativa. Por cada S\/100 de gasto, el aporte ser\u00e1 de apenas S\/0.85. En un pa\u00eds donde m\u00e1s de la mitad del consumo est\u00e1 exonerado del IGV, el aporte real para la poblaci\u00f3n de bajos ingresos ser\u00e1 incluso menor. La medida, adem\u00e1s, tendr\u00e1 un costo fiscal considerable: cada sol que se destina a las cuentas individuales es un sol que deja de ingresar al Tesoro P\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

La nueva ley de pensiones ofrece algunas mejoras respecto del r\u00e9gimen anterior, como la pensi\u00f3n m\u00ednima garantizada para los afiliados del Sistema Privado de Pensiones (SPP) que cumplan con los requisitos de aportes. Pero deja intacto el coraz\u00f3n del sistema: las cuentas individuales administradas por las AFP, contin\u00faan sin un componente de solidaridad que permita corregir las desigualdades estructurales del mercado laboral peruano.<\/p>\n\n\n\n

Y, sobre todo, hace muy poco para reducir la informalidad, que es el verdadero tal\u00f3n de Aquiles de cualquier reforma previsional. Sin atacar la informalidad, cualquier intento de universalizar las pensiones ser\u00e1 apenas un ejercicio de voluntarismo normativo.<\/p>\n\n\n\n

El gobierno a\u00fan est\u00e1 a tiempo de replantear la reforma previsional y la reforma del sistema de salud. Puede hacerlo antes de que la ley entre en vigencia. Puede optar por un sistema menos complejo, m\u00e1s equitativo, que garantice una pensi\u00f3n m\u00ednima justa pero que no merme la capacidad fiscal y que sobre todo reduzca la informalidad laboral. Puede, en suma, convertir una reforma incompleta en una oportunidad hist\u00f3rica.<\/p>\n\n\n\n

El espejismo de la modernizaci\u00f3n previsional<\/strong><\/p>\n\n\n\n

La Ley 32123 fue presentada como una modernizaci\u00f3n integral del sistema previsional peruano. Se habl\u00f3 de un sistema multipilar, de universalidad, de portabilidad entre reg\u00edmenes, de la incorporaci\u00f3n de trabajadores independientes y de la creaci\u00f3n de una pensi\u00f3n m\u00ednima en el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Sobre el papel, la reforma parec\u00eda alinearse con las recomendaciones del Banco Mundial y la OIT. Pero un an\u00e1lisis m\u00e1s detenido revela que la ley no constituye una reforma estructural, sino una reorganizaci\u00f3n normativa que mantiene intacta la arquitectura preexistente.<\/p>\n\n\n\n

El pilar no contributivo, administrado por la ONP, no es m\u00e1s que la formalizaci\u00f3n de programas ya existentes como Pensi\u00f3n 65 y Contigo. No ampl\u00eda significativamente la cobertura ni crea nuevas prestaciones. El pilar contributivo mantiene la coexistencia paralela del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el SPP, sin integrarlos ni complementarlos. El pilar voluntario introduce el aporte por consumo, pero lo hace con un dise\u00f1o que, como lo han demostrado varios analistas, es regresivo e insuficiente.<\/p>\n\n\n\n

El \u00fanico componente realmente novedoso es el pilar semicontributivo, que permite acceder a una pensi\u00f3n m\u00ednima garantizada por el Estado. Pero esta garant\u00eda estatal tiene un costo fiscal significativo y depende de que los afiliados no retiren sus fondos, una condici\u00f3n dif\u00edcil de cumplir en un pa\u00eds donde el Congreso ha aprobado retiros extraordinarios de fondos AFP en siete ocasiones entre 2020 y 2025.<\/p>\n\n\n\n

La reforma, en suma, no altera la l\u00f3gica fundamental del sistema previsional peruano. No corrige la fragmentaci\u00f3n entre el SNP y el SPP. No resuelve la baja densidad de aportes. No mejora la tasa de remplazo. No incorpora de manera efectiva a los trabajadores independientes. No reduce la informalidad. Y no crea un sistema de solidaridad que permita financiar pensiones dignas para quienes han tenido trayectorias laborales precarias.<\/p>\n\n\n\n

Un sistema regresivo y fiscalmente insostenible<\/strong><\/p>\n\n\n\n

El aporte por consumo es el ejemplo m\u00e1s claro del car\u00e1cter regresivo de la reforma. El aporte de 1% del IGV beneficiar\u00e1 m\u00e1s a quienes m\u00e1s consumen, es decir, a los contribuyentes de mayores ingresos. Los hogares pobres, que destinan la mayor parte de su gasto a alimentos frescos y productos exonerados del IGV, recibir\u00e1n muy poco. El mecanismo, adem\u00e1s, tiene un costo fiscal elevado: el MEF ha estimado que las disposiciones que destinan parte del IGV a las pensiones podr\u00edan generar un costo fiscal de m\u00e1s de S\/10,000 millones al a\u00f1o.<\/p>\n\n\n\n

La pensi\u00f3n m\u00ednima garantizada tambi\u00e9n tiene un costo fiscal considerable. Las AFPs no financian la pensi\u00f3n m\u00ednima. El Estado deber\u00e1 cubrir la diferencia entre lo acumulado en la cuenta individual y el monto de la pensi\u00f3n m\u00ednima. En un pa\u00eds con baja densidad de aportes, trayectorias laborales intermitentes y alta informalidad, esta garant\u00eda podr\u00eda convertirse en un pasivo fiscal dif\u00edcil de financiar. La reforma obliga al Estado a cubrir las brechas generadas por la informalidad, pero no corrige las causas de esa informalidad.<\/p>\n\n\n\n

Por otro lado, el sistema de AFPs es un esquema sin progresividad, un sol aportado por un trabajador de bajos ingresos rinde exactamente lo mismo que un sol aportado por uno de altos ingresos. Bajo el sistema de comisi\u00f3n por saldo o flujo, los costos fijos o porcentuales impactan proporcionalmente m\u00e1s a quienes tienen menor capacidad de ahorro. Al no haber subsidios cruzados, o componente de solidaridad, donde las rentas m\u00e1s altas apoyen la sostenibilidad del fondo de los sectores vulnerables, el sistema perpet\u00faa la desigualdad socioecon\u00f3mica en la vejez, que se traduce en bajas tasas de reemplazo (ver Tablas 1 y 2).<\/p>\n\n\n\n

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Desde una perspectiva liberal, economistas, juristas y asociaciones de consumidores cuestionan que la afiliaci\u00f3n y los aportes a las AFPs sean obligatorios. Sostienen que la norma limita la libertad de cada trabajador para decidir c\u00f3mo ahorrar para su vejez, garantiza a un grupo reducido de AFPs un flujo estable de clientes y recursos pese a la escasa competencia, y convierten las contribuciones salariales en una suerte de impuesto al empleo formal administrado por empresas privadas.<\/p>\n\n\n\n

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Adicionalmente, el sistema previsional peruano ya enfrenta problemas de sostenibilidad. El SNP opera con un d\u00e9ficit actuarial creciente y ofrece pensiones paup\u00e9rrimas. El SPP ha sido debilitado por los retiros masivos. La reforma, lejos de resolver estos problemas, podr\u00eda agravarlos. La garant\u00eda estatal de la pensi\u00f3n m\u00ednima universal, que aun siendo fijada por debajo del salario m\u00ednimo,  es una promesa que el Estado podr\u00eda no estar en condiciones de cumplir.<\/p>\n\n\n\n

El sistema de salud: un espejo a\u00fan m\u00e1s roto<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Si el sistema previsional enfrenta dificultades estructurales, el sistema de salud p\u00fablica vive una crisis a\u00fan m\u00e1s profunda. EsSalud, financiado por contribuciones laborales, tiene una base contributiva estrecha y vulnerable. La informalidad laboral ha erosionado sus ingresos (ver Gr\u00e1fico 1). El SIS, dise\u00f1ado como un sistema semicontributivo, se ha convertido en un sustituto de la formalidad para millones de peruanos. El MINSA, encargado de la provisi\u00f3n de servicios de salud, enfrenta problemas de infraestructura, gesti\u00f3n y calidad de atenci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

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La coexistencia de EsSalud, SIS, MINSA y seguros privados ha creado un mosaico institucional fragmentado, ineficiente y desigual. Los recursos se concentran en una minor\u00eda formal, mientras la mayor\u00eda depende de esquemas subsidiados insuficientes. La calidad de atenci\u00f3n es baja en todos los sistemas. La pandemia de 2020 revel\u00f3 las debilidades estructurales del sistema de salud peruano, pero la reforma previsional no aborda estos problemas.<\/p>\n\n\n\n

La salud p\u00fablica peruana est\u00e1 atrapada en una din\u00e1mica perversa: la informalidad reduce los ingresos de EsSalud, la fragmentaci\u00f3n distorsiona la provisi\u00f3n de servicios y los sobrecostos laborales incentivan la evasi\u00f3n del sistema. La reforma previsional no corrige estos problemas. Al mantener las contribuciones a EsSalud, perpet\u00faa la cu\u00f1a laboral que incentiva la informalidad y debilita la competitividad.<\/p>\n\n\n\n

La devaluaci\u00f3n fiscal: una alternativa audaz y viable<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Frente a este panorama, es necesario pensar en una reforma m\u00e1s profunda, capaz de atacar simult\u00e1neamente los problemas de informalidad, competitividad y financiamiento de los sistemas de pensiones y salud. Esa reforma existe. Se llama devaluaci\u00f3n fiscal.<\/p>\n\n\n\n

La devaluaci\u00f3n fiscal es un concepto desarrollado por Emmanuel Farhi, Gita Gopinath y Oleg Itskhoki en un influyente estudio del NBER. Los autores demostraron que un pa\u00eds puede reproducir los efectos reales de una devaluaci\u00f3n sin modificar su tipo de cambio nominal, ajustando la estructura tributaria en lugar del precio de la moneda. Europa aplic\u00f3 esta estrategia con \u00e9xito tras la crisis de 2008.<\/p>\n\n\n\n

La propuesta es simple y poderosa: eliminar las contribuciones a pensiones y salud tanto del empleador como del trabajador, y reemplazarlas por un nuevo  impuesto de estructura similar al IGV pero sin exoneraciones y sin devoluciones al exportador, que financie un sistema universal de protecci\u00f3n social similar al esquema utilizado con el Fondo de Compensaci\u00f3n Municipal (FONCOMUN). Este mecanismo reduce dr\u00e1sticamente los costos laborales formales, aumenta el salario neto de los trabajadores y convierte la formalizaci\u00f3n en una opci\u00f3n m\u00e1s atractiva.<\/p>\n\n\n\n

Desde el punto de vista macroecon\u00f3mico, la eliminaci\u00f3n de las contribuciones y la restructuraci\u00f3n del IGV replican los efectos de una devaluaci\u00f3n de la moneda porque reducen los costos laborales, elevan la competitividad de la producci\u00f3n local y encarecen relativamente las importaciones, favoreciendo la sustituci\u00f3n por bienes producidos en el pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

Al mismo tiempo, el aumento del salario neto de los trabajadores formales fortalece la demanda interna y hace que la formalizaci\u00f3n sea m\u00e1s atractiva, lo que permite atacar una de las causas estructurales de la informalidad peruana. Adem\u00e1s, al financiar la protecci\u00f3n social con un impuesto de base amplia y dif\u00edcil de evadir, la reforma estabiliza la recaudaci\u00f3n y permite avanzar hacia la universalizaci\u00f3n de los sistemas de pensiones y salud.<\/p>\n\n\n\n

El IGV es el impuesto m\u00e1s eficiente del Per\u00fa: tiene una base amplia y registra una evasi\u00f3n menor que la de otros tributos. Su cobertura podr\u00eda ampliarse a\u00fan m\u00e1s si se eliminaran las exoneraciones, en particular las aplicadas a los sectores educativo y financiero. Utilizar una parte de esta recaudaci\u00f3n para financiar la protecci\u00f3n social permitir\u00eda que todos los consumidores, formales e informales, contribuyan al sistema. A cambio, solo los trabajadores formales recibir\u00edan una compensaci\u00f3n mensual del Estado en billeteras electr\u00f3nicas individuales lo que constituir\u00eda un poderoso incentivo a la formalizaci\u00f3n laboral.<\/p>\n\n\n\n

El monto por depositar mensualmente en las billeteras individuales,  ser\u00eda igual para todos los empleados formales sin importar su nivel de ingreso,  se calcular\u00eda dividiendo lo recaudado por los puntos de IGV destinados al esquema entre el n\u00famero de trabajadores formales registrados durante ese mes. Los fondos acumulados ser\u00edan administrados por la ONP. De este modo, el mecanismo no solo incentivar\u00eda la formalizaci\u00f3n laboral, introducir\u00eda el concepto de las cuentas individuales al SNP y tambi\u00e9n incorporar\u00eda al sistema previsional el componente solidario que hoy falta en el SPP.<\/p>\n\n\n\n

Eliminar la informalidad: una reforma que s\u00ed cambia las reglas del juego<\/strong><\/p>\n\n\n\n

La informalidad laboral es el principal obst\u00e1culo para cualquier reforma previsional o de salud. No desaparecer\u00e1 con normas ni campa\u00f1as. Solo retroceder\u00e1 cuando la formalidad sea viable para las empresas y atractiva para los trabajadores.<\/p>\n\n\n\n

La devaluaci\u00f3n fiscal permite eliminar la cu\u00f1a que separa la formalidad de la informalidad, especialmente si viene acompa\u00f1ada de una flexibilizaci\u00f3n del mercado laboral que disminuya los costos de despido. Al eliminar las contribuciones a pensiones y salud, se reduce el costo laboral formal en m\u00e1s de 20%. El salario neto de los trabajadores formales aumenta inmediatamente. El trabajador informal, en cambio, enfrenta el aumento del IGV sin recibir compensaci\u00f3n. Esto genera un incentivo poderoso para formalizarse y abre las puertas a la implantaci\u00f3n de un seguro de desempleo (ver Gr\u00e1fico 2).<\/p>\n\n\n\n

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La recaudaci\u00f3n del nuevo impuesto permitir\u00eda financiar una pensi\u00f3n universal equivalente a un sueldo m\u00ednimo para todos los trabajadores formales al momento de su jubilaci\u00f3n. Este pilar universal ser\u00eda complementado por un pilar voluntario administrado por las AFPs, similar a los sistemas 401K o IRA de Estados Unidos. Los trabajadores de menores ingresos tendr\u00edan una tasa de reemplazo cercana al 100%. Los trabajadores de mayores ingresos complementar\u00edan su pensi\u00f3n con ahorro voluntario en las AFPs.<\/p>\n\n\n\n

El sistema de salud tambi\u00e9n podr\u00eda financiarse con un esquema similar, permitiendo unificar EsSalud, SIS y MINSA en un sistema nacional de salud m\u00e1s eficiente y de aplicaci\u00f3n universal. La fragmentaci\u00f3n institucional desaparecer\u00eda. La calidad de atenci\u00f3n mejorar\u00eda. La cobertura ser\u00eda universal.<\/p>\n\n\n\n

Conclusi\u00f3n: una oportunidad hist\u00f3rica que no debe desperdiciarse<\/strong><\/p>\n\n\n\n

El Per\u00fa enfrenta una coyuntura compleja: informalidad persistente, sistemas de pensiones y salud fragmentados, baja productividad, sobrecostos laborales y un deterioro fiscal que limita el margen de acci\u00f3n del Estado. La reforma previsional aprobada por el Congreso saliente es un intento loable, pero insuficiente. No corrige las causas estructurales de la informalidad. No garantiza la sostenibilidad fiscal. No moderniza el sistema de salud. No crea un sistema de solidaridad capaz de financiar pensiones dignas.<\/p>\n\n\n\n

El actual gobierno a\u00fan est\u00e1 a tiempo de reformular la reforma previsional y la reforma del sistema de salud antes de que la ley entre en vigencia en enero de 2027. Puede hacerlo. Puede optar por un sistema que garantice una pensi\u00f3n digna universal, que reduzca la informalidad y que haga m\u00e1s eficiente el sistema de salud. Puede convertir una reforma incompleta en una oportunidad hist\u00f3rica.<\/p>\n\n\n\n

La devaluaci\u00f3n fiscal ofrece una ruta t\u00e9cnica, s\u00f3lida y probada para resolver simult\u00e1neamente los problemas de informalidad, competitividad y financiamiento de la protecci\u00f3n social. Europa ya demostr\u00f3 que funciona. El Per\u00fa, con su alta informalidad, su estructura productiva fragmentada y su necesidad urgente de modernizar su mercado laboral, es un candidato natural para adoptarla. La tarea es urgente. El pa\u00eds no puede seguir esperando. El momento de actuar es ahora. Las Comisiones de Alto Nivel recientemente constituidas tienen la palabra. (El contenido de esta columna se puede consultar en http:\/\/www.prediceperu.com\/<\/a>).<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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